試析美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能
隨著建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度所需要的法律體系逐漸趨于完備，從第九屆全國(guó)人民 代表大會(huì)開始，我國(guó)各級(jí)人大在繼續(xù)推進(jìn)立法的同時(shí)，對(duì)執(zhí)法監(jiān)督越來(lái)越重視。加強(qiáng)監(jiān) 督功能成為了人大工作的又一個(gè)重點(diǎn)。迄今為止，我國(guó)學(xué)界對(duì)國(guó)外立法系統(tǒng)的研究偏重 于立法方面，對(duì)其監(jiān)督功能的介紹和研究尚有不足。本文集中分析美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能 ，以期對(duì)我們現(xiàn)實(shí)生活中正在發(fā)展的立法監(jiān)督有所借鑒和幫助。美國(guó)國(guó)會(huì)的基本功能有三項(xiàng)，即代表人民、制定法律、對(duì)行政和司法部門進(jìn)行監(jiān)督與 制約。[1]也有美國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)會(huì)的功能進(jìn)行了更細(xì)致的劃分，認(rèn)為國(guó)會(huì)至少履行了六項(xiàng) 重要職責(zé)：代表、立法、形成一致意見、監(jiān)督、闡明政策和給予合法地位。[2](P483) 不管如何劃分，人們都承認(rèn)對(duì)行政和司法部門進(jìn)行監(jiān)督是美國(guó)國(guó)會(huì)的一項(xiàng)基本功能。事 實(shí)上，英國(guó)功利主義哲學(xué)家穆勒和曾任美國(guó)總統(tǒng)的威爾遜就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在看待立法機(jī)構(gòu) 的權(quán)力實(shí)踐時(shí)，要更注意其對(duì)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用。[3](P2)
所謂國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能是指：“國(guó)會(huì)必須持續(xù)地檢討行政當(dāng)局是否有效地執(zhí)行了國(guó)會(huì)所 通過(guò)的法案�！盵4](P201)威爾遜寫道：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見到的一 切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職”。[5](P167)
從重要性的角度看，通過(guò)立法進(jìn)行決策無(wú)疑是國(guó)會(huì)最重要的活動(dòng)，但是就日常政治來(lái) 講，監(jiān)督是國(guó)會(huì)進(jìn)行得最頻繁的行為。從某種意義上說(shuō)，立法是特定時(shí)刻的事件，而監(jiān) 督是無(wú)時(shí)無(wú)刻不在發(fā)生的過(guò)程。
一、國(guó)會(huì)監(jiān)督功能的一般表現(xiàn)方式
無(wú)論是理論上還是實(shí)踐中，國(guó)會(huì)的監(jiān)督和制約功能主要是針對(duì)總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī) 構(gòu)的。本文也是在此意義上來(lái)探討國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能的。
具體地說(shuō)，國(guó)會(huì)對(duì)行政部門的監(jiān)督涉及五個(gè)方面的內(nèi)容：第一，行政方面執(zhí)行法律的 情況；第二，行政方面使用國(guó)會(huì)撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政 方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置；第五，行政方面的決策程序。[6](P468)
國(guó)會(huì)擁有的憲法手段都可以用來(lái)履行監(jiān)督功能，大致包括：立法權(quán)、財(cái)權(quán)(錢袋權(quán))、 任命批準(zhǔn)權(quán)(人事權(quán))、條約批準(zhǔn)權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)。此外，還有制定“日落法”的權(quán) 力，一度(1983年以前)還有立法否決權(quán)。
1.立法權(quán)。
立法權(quán)為國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能提供了基本的保障。所有行政機(jī)構(gòu)中的部、署、委、局的設(shè) 立與撤銷，以及其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，都是由國(guó)會(huì)立法明確規(guī)定的。國(guó)會(huì)可以聯(lián)合決議的 形式批準(zhǔn)或否決總統(tǒng)提出的行政改組計(jì)劃。國(guó)會(huì)立法建立各政府職位并規(guī)定其權(quán)限，同 時(shí)規(guī)定擔(dān)任各種職位的資格。此外，國(guó)會(huì)規(guī)定各級(jí)官員的薪金等級(jí)，決定哪些職位分別 由政治任命官員、高級(jí)文官或低級(jí)文官擔(dān)任，確定差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦公用品及設(shè)備的購(gòu)置 費(fèi)用等。
所有總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)提出的立法倡議，都必須經(jīng)國(guó)會(huì)審議并制定成法律才能實(shí)施。有 時(shí)國(guó)會(huì)還通過(guò)立法直接干預(yù)總統(tǒng)行使權(quán)力的方式。比如，1973年國(guó)會(huì)推翻了尼克松總統(tǒng) 的否決而通過(guò)了《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法》，限制了總統(tǒng)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力。又如，針對(duì)此前總統(tǒng)經(jīng) 常擅自扣壓國(guó)會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)的撥款的做法，國(guó)會(huì)在1974年通過(guò)了《預(yù)算與扣壓撥款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act
[1] [2] [3]