關(guān)于安徽省縣鄉(xiāng)財政情況的調(diào)查
編者按：近幾年來，在外部競爭和生產(chǎn)相對過剩的壓力下，農(nóng)業(yè)的創(chuàng)收功能不斷降低，農(nóng)村人口收入增長明顯趨緩，處于低谷的縣域經(jīng)濟使得基層財源捉襟見肘、財政入不敷出，“三農(nóng)”問題日益尖銳并以此為背景凸顯縣鄉(xiāng)財政運行困難。在全國許多縣鄉(xiāng)，工資普遍欠發(fā)，赤字規(guī)模不斷擴大，實際債務(wù)負擔沉重，財政運行壓力日漸膨脹�？h鄉(xiāng)財政危機影響到地區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展，縣鄉(xiāng)財政改革已經(jīng)提上議事日程。
安徽省人大常委會于今年上半年在全省范圍內(nèi)組織開展了縣鄉(xiāng)財政情況調(diào)查。調(diào)查由省人大常委會統(tǒng)一部署，省人大財經(jīng)委和各市人大常委會具體組織實施。通過調(diào)查，初步摸清了安徽省縣鄉(xiāng)財政的基本狀況，完成報告，具體分析了縣鄉(xiāng)財政存在的主要問題及其原因，并就如何發(fā)展地方經(jīng)濟、加強預算監(jiān)督、解決縣鄉(xiāng)財政困難等問題提出了政策建議，對縣鄉(xiāng)財政改革進行了有益探索。
■安徽省人民代表大會財政經(jīng)濟委員會
縣鄉(xiāng)財政的基本情況 從調(diào)查了解的情況看，各級政府及財政等部門為緩解縣鄉(xiāng)財政困難、保證基層政權(quán)穩(wěn)定，通過發(fā)展經(jīng)濟培育財源、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、理順縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系、深化財政體制和農(nóng)村稅費改革以及實行省直管縣與鄉(xiāng)財縣管體制等措施，縣鄉(xiāng)財政運行狀況漸趨好轉(zhuǎn)，農(nóng)民負擔初步得到控制，干部工資拖欠問題有所緩解，縣鄉(xiāng)財政管理逐步規(guī)范，政府債務(wù)惡性膨脹的勢頭得到遏制。
但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立和完善，宏觀經(jīng)濟環(huán)境迅速變化，安徽省縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾逐步暴露，增長態(tài)勢明顯趨緩，財政平衡基礎(chǔ)脆弱。由于財力拮據(jù)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連工資都不能按時發(fā)放，根本無力辦事業(yè)，更談不上發(fā)展經(jīng)濟。財政是公共權(quán)力賴以生存的基礎(chǔ)，目前縣鄉(xiāng)財政面臨的嚴重困難不是一個簡單的經(jīng)濟問題，它已經(jīng)阻礙了基層政權(quán)的順利運轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會事業(yè)的健康發(fā)展。突出表現(xiàn)為以下三個問題：
（一）地方可用財力不足 17個市所調(diào)查的45個縣，可用財力126．6億元，可用財力支出129．7億元，支大于收3．1億元。其中，收大于支的有14個縣，收支基本持平的有20個縣，支大于收的有11個縣。45個縣人均可用財力1．9萬元。這些縣大都是農(nóng)業(yè)縣，工業(yè)對地方財政的貢獻率低，地方可用財力增長緩慢。
一是農(nóng)業(yè)稅占財政收入比重過大。從所調(diào)查的45個縣看，大部分縣農(nóng)業(yè)稅占地方財政收入的比例都在40%以上，有的縣占60 %左右。如望江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅占財政收入的比重平均在90%以上。這種收入結(jié)構(gòu)易受自然災(zāi)害影響，財政收入蘊含極大的不穩(wěn)定性。
二是非稅收入占財政一般預算收入比重過大，多數(shù)縣都占30%左右，而且部分縣非稅收入的比重仍呈不斷上升態(tài)勢。
三是上級財力補助占可用財力比重較大。45個縣的可用財力中，上級財力補助占到44%。
四是財政收入含有水份。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在收入基數(shù)不實、支出基數(shù)過緊、稅收任務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實有稅源脫節(jié)等現(xiàn)象。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為避免因未完成收入任務(wù)而被縣財政抵扣上級轉(zhuǎn)移支付和專項補助，只有采用“引稅”“墊稅”以及虛列收入的辦法來解決。
（二）剛性支出壓力大 17個市所調(diào)查的45個縣財政供養(yǎng)人數(shù)共65萬人，其中行政人數(shù)11．8萬人，占18%；教師人數(shù)33．9萬人，占52%；其它事業(yè)人數(shù)19．3萬人，占30%。供養(yǎng)人數(shù)多的縣基本都是人口大縣，主要集中在阜陽、宿州、六安等北部地區(qū)。以阜陽為例，全市縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人數(shù)1996年為10．7萬人， 1996年改市新設(shè)三區(qū)后?截至2001年財政供養(yǎng)人口增加到16．1萬人，增長50．46%。 二是法定支出剛性增長。為體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)、科技、教育和計劃生育等社會事業(yè)的重視，相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件具體要求，規(guī)定這些事業(yè)支出的年增長幅度要高于地方一般預算支出的年增長率。對農(nóng)業(yè)、科技、教育和計劃生育等社會事業(yè)的投入，其收益要經(jīng)過較長時期才能得到回報，在短期內(nèi)卻造成了支出剛性增長，縣級財政壓力不斷加重，導致部分縣鄉(xiāng)無法保證這些法定支出的增長。例如安徽省規(guī)定計劃生育投入，2001—2005年按總?cè)丝谌司磕?元、7元、8元、9元、10元，省市縣三級按2：2：6比例承擔。對于一些北部人口大縣，僅這一項年均需要支出幾百萬元，且逐年上升。
三是財政專項支出項目配套多。例如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、中小學危房改造、國債項目、水利建設(shè)、公路建設(shè)等等，大部分都要求縣鄉(xiāng)財政按一定比例資金配套，項目爭取的`越多，配套的也越多，而縣鄉(xiāng)政府很少考慮本地的配套能力，建設(shè)項目多多益善。從而使縣鄉(xiāng)財政處境尷尬，不堪重負。
（三）債務(wù)負擔十分沉重 從17個市所調(diào)查的45個縣來看，2003年債務(wù)總額211億元，是2003年45個縣可用財力的1．67倍。其中縣級負債114億元，占54%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債65億元，占31%；村級負債32億元，占15%。平均每個縣負債2．5億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債706萬元。負債最多的縣是廬江縣，負債10．1億元；負債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是阜陽市穎東區(qū)插花鎮(zhèn)，負債3957萬元。45個縣的211億元債務(wù)中，借上級財政21．5億元，欠糧食補貼等掛帳61．4億元，借國內(nèi)金融機構(gòu)33．4億元，借國外金融機構(gòu)7．4億元，借其它單位和個人80億元，其它欠款7．3億元。沉重的債務(wù)負擔一方面增加了縣鄉(xiāng)財政運行風險，另一方面也直接影響和制約著縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。
縣鄉(xiāng)財政困難的主要原因造成縣鄉(xiāng)財政困難的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的；既有歷史的，也有現(xiàn)實的；既有體制上的，也有工作等方面的。綜合分析，主要有下列四種原因：
（一）縣鄉(xiāng)經(jīng)濟欠發(fā)達
導致安徽省縣鄉(xiāng)財政普遍困難的最主要原因是縣鄉(xiāng)經(jīng)濟欠發(fā)達，造成收不抵支，大部分縣鄉(xiāng)屬于典型的“討飯財政”。 二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低。截至2003年，安徽省第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的18．8%，比全國高4個百分點；第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的44．8%，比全國低8．1個百分點；第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的36．4%，比全國高4．2個百分點。調(diào)查的45個縣三次產(chǎn)業(yè)增加值分別占國內(nèi)生產(chǎn)總值的32．9%、32．6%、34．5%。從調(diào)查的結(jié)果看，安徽省縣鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中對財政貢獻率高的第二產(chǎn)業(yè)，尤其是工業(yè)的發(fā)展較為落后。在縣域經(jīng)濟中，第二產(chǎn)業(yè)比重比全省低12．2個百分點。多數(shù)縣存在第一產(chǎn)業(yè)過重、第二產(chǎn)業(yè)脆弱、第三產(chǎn)業(yè)滯后的現(xiàn)象，三次產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)度小。
三是工業(yè)經(jīng)濟全面滑坡�？h鄉(xiāng)企業(yè)由于規(guī)模小、技術(shù)含量低、債務(wù)負擔重，受國家宏觀經(jīng)濟政策影響大，抗御市場風險的能力弱，在市場競爭中處于劣勢，不少縣鄉(xiāng)企業(yè)紛紛倒閉。
四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。具體表現(xiàn)為：種植業(yè)比重偏高，在種植業(yè)中又以糧食種植為主；農(nóng)業(yè)內(nèi)部各業(yè)之間區(qū)域化布局不明顯，專業(yè)化生產(chǎn)水平低，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模��；政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的投入不足等。
五是新增稅源少。由于縣鄉(xiāng)受經(jīng)濟環(huán)境、地理條件、資金、技術(shù)等多種因素影響，外向型經(jīng)濟和民營經(jīng)濟一時難以發(fā)展，在傳統(tǒng)財源大幅萎縮的同時，縣鄉(xiāng)財政普遍缺乏新的財源增長點。
（二）財權(quán)和事權(quán)不對稱
財權(quán)和事權(quán)不對稱集中表現(xiàn)為財力層層向上集中，而事權(quán)卻不斷下放。
一是收入上移�？h鄉(xiāng)在五級財力分配中處于弱勢地位。1994年實施分稅制后，財政分配逐漸向上級政府集中。縣需要將增值稅的75%和消費稅的100%上交中央財政，地方得到的較少。省級和市級在中央集中一部分財力的基礎(chǔ)上，又對共享收入和地方固定收入進行了分成，即對縣鄉(xiāng)財力再次進行了集中。
二是支出下移。財稅體制改革以來，地方財權(quán)相對縮小，而縣鄉(xiāng)政府保穩(wěn)定、保改革的事權(quán)支出范圍在擴大�？h鄉(xiāng)政府需要承擔義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護、行政管理等諸多責任。有些支出，縣鄉(xiāng)負擔比重較高，而中央、省、市只負擔很小的比重。在本次調(diào)查的45個縣的縣鄉(xiāng)支出中，農(nóng)村教師工資和教育投入支出大部分都占70%以上，是縣鄉(xiāng)財政支出的大頭。許多基層干部群眾認為，這個包袱不能只讓基層背，上級應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，承擔更多責任。
三是縣鄉(xiāng)財政缺乏主體稅源。分稅制體制實施后，增收的大頭在中央，地方稅大都是稅基不穩(wěn)固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種。
（三）稅收征管體制不順
一方面表現(xiàn)在目前實行的稅收部門垂直管理體制使地方管理稅收的職能懸空，地方財政收支預算難以落實。如濉溪縣，自1999年以來，縣人代會批準的財政預算收入任務(wù)年年不能完成，失去了批準預算的嚴肅性。五年中，上級稅務(wù)部門下達給縣地稅局的任務(wù)比縣人大批準的預算少4900萬元，平均每年少980萬元。 （四）債務(wù)成因錯綜復雜
過去由于在計劃經(jīng)濟體制下縣鄉(xiāng)財政包攬過多經(jīng)濟建設(shè)和管理職能，遺留下來很多債務(wù)。這些沉重的債務(wù)負擔難以在短時間內(nèi)化解已成為縣鄉(xiāng)財政運行巨大的風險。特別是鄉(xiāng)村債務(wù)成因復雜，化解難度更大。主要原因有：
一是舉債完成各類達標升級活動。這些支出都是硬性的，不辦不行的，上級政府提出所謂的“一票否決制”，給基層財政造成極大壓力。在各種達標升級活動的壓力下，鄉(xiāng)村為完成任務(wù)，舉債辦了一些超越鄉(xiāng)村財力及群眾承受能力的工程及名目繁多的達標升級活動等。據(jù)調(diào)查，潁上縣鄉(xiāng)村兩級因“兩基”達標欠債就高達5600萬元，占2003年該縣財政收入的37．1%。
二是政府作為投資主體發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。一些鄉(xiāng)村以直接籌措或企業(yè)借款鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔保的方式籌資、借款盲目上項目辦了一批企業(yè)，這些企業(yè)由于裝備技術(shù)落后和管理水平低，現(xiàn)多數(shù)停產(chǎn)關(guān)閉，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為債務(wù)主體或負連帶責任。
三是借款墊繳稅費。前幾年在稅費的收取上，上級逐級下達任務(wù)，且作為考核鄉(xiāng)村干部政績的重要指標，鄉(xiāng)村為完成任務(wù)，先行借債墊付，之后收不上來，形成大量債務(wù)。
此外，據(jù)從安徽省審計部門了解的情況看，一些地方存在著縣里滯留農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抵扣、挪用、平調(diào)村級轉(zhuǎn)移支付資金等現(xiàn)象。如太湖縣2000－2003年共有392．6萬元轉(zhuǎn)移支付資金未按計劃分配落實；含山、無為、太和、阜南等縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別挪用幾十萬元村級轉(zhuǎn)移支付資金，用于抵扣農(nóng)業(yè)稅、彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費不足等。層層挪用和抵扣更加劇了基層財政的困難。
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