獨立規(guī)制:含義、實踐及中國的選擇
網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)指需要基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)來向用戶傳輸物品或服務(wù)的產(chǎn)業(yè),包括電信、電力、燃氣、自來水、鐵路、航空等行業(yè)。大多數(shù)發(fā)達國家都設(shè)立獨立規(guī)制機構(gòu)對這些行業(yè)實施規(guī)制,該思想對我國的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的改革產(chǎn)生了一定的影響,需要深入研究�！ ∫�、網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)需要實施政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的特點是產(chǎn)業(yè)中存在自然壟斷環(huán)節(jié),一般來說,基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)具有自然壟斷特性,產(chǎn)業(yè)上游或下游利用基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)開展的業(yè)務(wù)具有潛在競爭特性,如表1。
表1 網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的特性
資料來源:OECD。
競爭優(yōu)于規(guī)制,世界各國網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)改革的目標都是在具有潛在競爭特性的環(huán)節(jié)引入競爭。自然壟斷環(huán)節(jié)由于難以引入實質(zhì)性的競爭,政府一般實施必要的規(guī)制,以達到兩個目的:一是提高社會福利,減少壟斷的弊端。二是防止基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的所有者將壟斷延伸到競爭性環(huán)節(jié)。
二、獨立規(guī)制的發(fā)展背景
過去20年中,大多數(shù)發(fā)達國家和少量發(fā)展中國家在網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的規(guī)制中采取了獨立規(guī)制的模式。所謂“獨立”,指規(guī)制機構(gòu)既與被規(guī)制企業(yè)、消費者等利益相關(guān)者保持一定的距離,又與政府行政部門保持一定的距離。
網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的私有化和開放浪潮是獨立規(guī)制的直接動因。80年代以前,大多數(shù)國家解決網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)“市場失靈”的方法是國有化,少數(shù)國家采取私人擁有加政府規(guī)制的模式。由于規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟特性,行業(yè)內(nèi)企業(yè)一般采取一體化的經(jīng)營模式。過去20年中,實踐和理論研究使越來越多的政府認識到過去模式的缺陷和產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競爭的重要意義,并引發(fā)了全球范圍的私有化和產(chǎn)業(yè)開放改革。許多國家的政府全部或部分退出了網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè),對產(chǎn)業(yè)進行重組(包括對一體化的企業(yè)進行結(jié)構(gòu)上或財務(wù)上的縱向分離),對規(guī)制進行改革,鼓勵私有企業(yè)進行投資。在此背景下,建立獨立的規(guī)制機構(gòu)成為多數(shù)國家的選擇。
建立獨立規(guī)制機構(gòu)的理論基礎(chǔ)是“規(guī)制俘虜”(Regula?tionCapture)和“規(guī)制勒索”(Hold-upProblem)�！耙�(guī)制俘虜”理論認為,傳統(tǒng)的規(guī)制理論的基本前提假設(shè)即規(guī)制者以社會利益最大化為目標是不能成立的。該理論強調(diào)規(guī)制者存在尋求經(jīng)濟利益或政治利益的動機,相關(guān)利益集團在決策過程中會積極活動以形成對自己有利的決定,由此可能出現(xiàn)規(guī)制者被利益集團俘虜?shù)默F(xiàn)象。有關(guān)學(xué)者的研究表明,規(guī)制改革前發(fā)達國家廣泛存在規(guī)制俘虜現(xiàn)象。如Laf?font和Tirole于1993年的研究證明,美國在規(guī)制改革前在公路貨運、電信、航空等行業(yè)存在規(guī)制俘虜問題�！耙�(guī)制勒索”理論認為,網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投資金額巨大,回收期長,投資具有沉淀性,一旦投資完成,投資者處于非常被動的地位,規(guī)制者有可能在利益集團的壓力下對被規(guī)制企業(yè)進行擠壓,例如政府為爭取選票而降低服務(wù)價格。投資者在投資前也會認識到這一點,從而導(dǎo)致投資不足或提高投資成本。這些理論都支持建立獨立的規(guī)制機構(gòu)。
實踐中,政府部門直接參與規(guī)制面臨利益沖突。首先,政府與私有化或部分私有化的主導(dǎo)企業(yè)存在千絲萬縷的利益關(guān)系,主導(dǎo)企業(yè)常常受到政府的照顧,特別是在企業(yè)出現(xiàn)危機的時候。第二,網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的服務(wù)價格是高度政治敏感的,價格可能成為政治交易的工具。這些都與政府鼓勵私人投資和引入市場競爭的目標相沖突。
經(jīng)濟一體化也是推動獨立規(guī)制的重要力量。歐盟和OECD等組織積極推動規(guī)制改革,建立獨立規(guī)制機構(gòu)有利于貿(mào)易和投資自由化。
三、獨立規(guī)制的實踐
在獨立規(guī)制的實踐中,各國模式的基本特征相同,但是受到本國的政治、經(jīng)濟、文化和傳統(tǒng)的影響,也存在一定的差別。
(一)獨立規(guī)制的基本特征
設(shè)立獨立規(guī)制機構(gòu)有兩個出發(fā)點:一是減少外部干預(yù),二是建立專業(yè)技能。二
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