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消費稅征收環(huán)節(jié)及收入歸屬的國際比較研究與借鑒
地方稅體系建設(shè)和消費稅制改革是當(dāng)前我國財稅制度改革的重要內(nèi)容。“營改增”的全面推廣，倒逼地方稅體系建設(shè)加速。在這種背景下，學(xué)界為尋找原地方主體稅種營業(yè)稅的替代稅種，將目光投向消費稅①，提出可否將現(xiàn)行屬于中央稅的消費稅改為地方稅?如果將消費稅改成地方稅，邏輯上就有必要將消費稅的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售(消費)環(huán)節(jié)。這是否可行?國外消費稅制對此是如何處理的?有什么經(jīng)驗可供借鑒?我們檢索了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、歐盟(EU)的主要成員國和部分發(fā)展中國家共計50多個國家和地區(qū)的消費稅制情況，從國際比較的角度對消費稅征收環(huán)節(jié)與收入歸屬問題進(jìn)行了初步研究。
一、消費稅征收環(huán)節(jié)
消費稅的征收環(huán)節(jié)與應(yīng)稅項目有關(guān)，主要可以分為三種類型：
(一)進(jìn)口應(yīng)稅產(chǎn)品：進(jìn)口環(huán)節(jié)征收
幾乎所有國家和地區(qū)都在進(jìn)口環(huán)節(jié)由進(jìn)口商或其他進(jìn)口者繳納，有保稅區(qū)等保稅機(jī)制的，則進(jìn)入保稅區(qū)時可以暫不征稅，但離開保稅區(qū)進(jìn)入國內(nèi)市場時補征。
(二)提供應(yīng)稅服務(wù)：服務(wù)提供環(huán)節(jié)征收
由于服務(wù)的提供過程就是服務(wù)的消費過程，因此，應(yīng)稅服務(wù)的消費稅都是在服務(wù)提供環(huán)節(jié)征收，但在具體操作上，分兩種情況：一是對服務(wù)提供者征稅，二是對服務(wù)的消費者征稅。從實踐看，多數(shù)國家規(guī)定由服務(wù)提供者繳納各種消費稅性質(zhì)的服務(wù)稅，計征依據(jù)以服務(wù)毛收入為主。只有少數(shù)國家(如日本)是對消費者征收，但由經(jīng)營者代扣代繳。②
(三)銷售國內(nèi)應(yīng)稅產(chǎn)品：生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收為主
銷售國內(nèi)生產(chǎn)的消費稅應(yīng)稅產(chǎn)品，多數(shù)國家都是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)對生產(chǎn)商征收，只有少數(shù)國家對少數(shù)應(yīng)稅品目在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收。
1.在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)征收。有兩種情況比較突出，一是機(jī)動車消費稅(或注冊稅)，二是由地方政府征收的消費稅。
(1)機(jī)動車消費稅(注冊稅)。實踐中各國機(jī)動車消費稅名稱各異，一般從名稱上就基本能反映出機(jī)動車消費稅的征收環(huán)節(jié)：稱消費稅的通常在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的居多，如加拿大的機(jī)動車能效稅、韓國的特別消費稅、印度的中央消費稅等；稱購置稅和注冊稅的，通常都是在零售或首次注冊環(huán)節(jié)征收，這樣的主要包括歐盟國家。
(2)地方消費稅。根據(jù)收集的資料，下列國家地方政府征收的消費稅大多在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)征收：美國州和地方政府征收的各種消費稅；印度各邦征收的消費稅(但中央消費稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收)；日本地方煙稅、輕油交易稅(批發(fā)環(huán)節(jié))、航空燃油稅(對使用者征)，液化石油氣稅(在加油站環(huán)節(jié)征)；意大利的地區(qū)燃油稅；法國對塑料袋征收的污染稅(零售環(huán)節(jié))；韓國省財產(chǎn)取得稅(對通過購買或者繼承方式取得不動產(chǎn)、機(jī)動車、重型設(shè)備、樹木、船舶、飛機(jī)、高爾夫會員資格、公寓成員、保健俱樂部會員者在取得環(huán)節(jié)征)等。
(3)其他情形。如澳大利亞的葡萄酒平衡稅是在最后一道批發(fā)環(huán)節(jié)征收③；哈薩克斯坦的汽油、柴油消費稅則在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)同時征收，批發(fā)環(huán)節(jié)稅率為4500堅戈/升，零售環(huán)節(jié)為500堅戈/升。
2.在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。發(fā)展中國家與以歐盟為代表的發(fā)達(dá)國家存在一定的區(qū)別：發(fā)展中國家明確規(guī)定銷售國內(nèi)生產(chǎn)的應(yīng)稅產(chǎn)品，由生產(chǎn)商繳納消費稅，而發(fā)達(dá)國家雖然也主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)對生產(chǎn)商征收消費稅，但其特別強(qiáng)調(diào)是在應(yīng)稅消費品第一次投放(release)消費市場時征稅。與生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅的差別在于，對于符合規(guī)定條件的，生產(chǎn)商運出或銷售應(yīng)稅消費品可以暫停征收消費稅，而將納稅義務(wù)由下一環(huán)節(jié)的稅收監(jiān)管倉庫(tax warehouse keeper)業(yè)主、批發(fā)商或代理商繳納。這里的符合規(guī)定條件，通常是指“監(jiān)管”條件，即發(fā)達(dá)國家通常對煙、酒、能源產(chǎn)品等應(yīng)稅消費品的生產(chǎn)、運輸、存儲、銷售實行特別稅收監(jiān)管制度，應(yīng)稅消費品在監(jiān)管體系內(nèi)的各納稅人之間轉(zhuǎn)移不征收消費稅，只有銷售給監(jiān)管體系外的企業(yè)或者個人時才算“第一次投放消費市場”而對“投放者”征收消費稅。因此在監(jiān)管體系內(nèi)的有特定資格的批發(fā)商甚至部分零售商都可能成為實際納稅人。
需要說明的是，多數(shù)國家對消費稅都實行單環(huán)節(jié)征稅，而且大多采取從量或從價兩者中的一種計稅方式征收，但對卷煙例外。許多國家對卷煙同時按從量和從價兩種稅率征稅，如歐盟國家明確規(guī)定在從量征稅的基礎(chǔ)上，還按零售價的一定百分比征稅。不過，按零售價計征不一定就是在零售環(huán)節(jié)征稅，可以是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)一并征稅，如英國2014年對香煙按千支176.22英鎊從量征收的同時，按零售價的16.5％從價征稅。零售價通常是由進(jìn)口商或生產(chǎn)商建議的香煙零售價格，如果沒有提供零售價，則按市場通行的最高零售價計征。④
(四)結(jié)論
通過比較分析，國外消費稅征收環(huán)節(jié)具有以下基本特征：在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)征收的主要是稅源易于控管的機(jī)動車稅和接近消費市場的地方消費稅；出于管理的需要，絕大多數(shù)都在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，只有在特別監(jiān)管體系內(nèi)才允許征收環(huán)節(jié)部分后移，而且大多控制在批發(fā)環(huán)節(jié)。
二、消費稅收入歸屬
稅種的收入歸屬很大程度上緣于不同政治體制框架下的財政體制。集權(quán)型國家和分權(quán)型國家，財政體制模式不同，稅權(quán)與稅收收入歸屬也受之影響。從消費稅收入歸屬的各國實踐看，也能反映出這種影響。不過，由于消費稅的財政地位，總體上已不具備支配地位，因此，其收入歸屬的選擇更能體現(xiàn)消費稅本身的特點。
(一)各國消費稅收入歸屬情況
從我們收集整理的資料情況看，下列國家有消費稅或消費稅性質(zhì)的稅種的收入歸屬于地方，歸屬方式有三種方式：一是財政收入分成方式；二是消費稅收入分成方式；三是地方獨立征收消費稅。
1.財政收入分成方式，即不分稅種，對財政收入按比例分成。這樣的國家有兩個：一是奧地利，各稅種收入都按67.8∶20.5∶11.7的分成比例在聯(lián)邦、州和地方政府之間分配。二是泰國，財政收入的25％歸地方。
2.消費稅收入分成方式。主要包括：法國各能源消費稅收入在中央、大區(qū)和地方政府三級分享；西班牙煙、能源消費稅在中央、自治區(qū)政府和地方三級政府之間分享，酒消費稅由中央和自治區(qū)兩級政府分享；印度的中央消費稅收入的45％歸邦政府；印尼煙草消費稅2％分給生產(chǎn)該應(yīng)稅煙草產(chǎn)品的省份，再按照不同地區(qū)煙草產(chǎn)品消費稅對財政收入的貢獻(xiàn)程度分配給不同層級政府；葡萄牙能源稅收入有小部分專用于森林保護(hù)基金，其余在中央和地區(qū)分享，煙、酒消費稅和機(jī)動車稅全部由中央和地區(qū)分享。此外，日本總體上區(qū)分國稅與地稅分別由中央和地方政府征收，但有的國稅收入部分甚至全部指定用于地方政府，主要包括：機(jī)動車重量稅、汽油稅的3/4歸中央，1/4作為道路建設(shè)特別財源讓與市町村政府；航空燃料稅的1/3作為中央財政的機(jī)場建設(shè)費，2/3作為機(jī)場建設(shè)特別財源讓與機(jī)場所在地的都道府縣政府與市町村政府。此外，高爾夫球場稅屬于都道府縣稅，其30％歸都道府縣，70％讓與高爾夫球場所在的市町村政府。
3.地方獨立征收消費稅。主要包括：比利時的機(jī)動車(首次)進(jìn)入服務(wù)稅；愛爾蘭的塑料袋稅(國稅代征)；意大利的地區(qū)燃油稅、地方機(jī)動車稅；西班牙和澳大利亞的博彩稅、機(jī)動車稅；日本的各種地方稅(詳見下表)；韓國的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅、閑暇稅、煙草消費稅和汽車燃油稅；加拿大各省征收的煙、酒稅和能源稅；烏茲別克斯坦的地方燃油稅；美國州和地方政府征收的各種煙、酒、能源產(chǎn)品消費稅；澳大利亞各省征收的車輛稅、博彩稅；等等。
無論是歸入中央收入，還是地方收入，不少國家都對一些消費稅收入指定了專用用途，如比利時的能源、煙消費稅用于補充社保基金；法國的煙稅、酒稅也主要用于社保，塑料袋污染稅部分歸環(huán)境保護(hù)管理局(ADEME)專項使用；屬于地方稅的愛爾蘭塑料袋稅專項用于環(huán)�；�，等等。
(二)消費稅收入歸屬的基本特點
從各國消費稅收入歸屬的實踐看，雖然歸入地方的情況各國差異較大，但還是具有一些共性的特點：
1.消費稅收入以中央稅為主。不論從消費稅為中央稅的國家個數(shù)，還是從中央與地方分享的收入比例，以及由地方征收的消費稅與中央征收的消費稅的稅源重要性看，總體上都是中央一級政府占優(yōu)。
2.收入歸屬地方政府的方式與不同政體下的財政體制密切相關(guān)，如美國、加拿大、印度等稅權(quán)劃分比較明確的國家，地方征稅權(quán)較大，因此地方政府直接參與煙、酒、能源產(chǎn)品、機(jī)動車等消費稅重要稅源的征收。
3.機(jī)動車和特定服務(wù)這兩項與地方緊密相關(guān)的應(yīng)稅事項納入地方稅的相對較多。
4.純粹由地方政府獨自分享的地方消費稅并不多見，而且一般都是稅源很小的應(yīng)稅項目，相比較而言，無論是收入分成還是稅源分享，分享的稅源一般都比較重要。
三、中國消費稅征收環(huán)節(jié)與收入歸屬的政策選擇
中國消費稅是1994年稅制改革的產(chǎn)物，此后又不斷完善，特別是經(jīng)過2014年底和2015年初的最新調(diào)整，現(xiàn)行應(yīng)稅消費品包括煙、酒⑤、化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、鞭炮煙火、成品油、摩托車、小汽車、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板、電池、涂料⑥等15個稅目。
從征收環(huán)節(jié)看，除金銀首飾、鉆石及鉆石飾品在零售環(huán)節(jié)征收，煙在批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道從價稅以外，主要在生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收。
從收入歸屬看：消費稅為中央稅；具有消費稅性質(zhì)的煙葉稅歸地方；具有對特定服務(wù)征收消費稅性質(zhì)的娛樂業(yè)營業(yè)稅，為地方收入。
從收入規(guī)�？�，消費稅是中國重要稅種之一。2014年中國國內(nèi)消費稅實現(xiàn)收入8907億元，約占稅收總收入(119158億元)的7.5％⑦，位居增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅之后，是目前中國第四大稅種，對經(jīng)濟(jì)與生活具有重要影響。
可以看出，中國消費稅征收環(huán)節(jié)以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為主，收入主要為中央收入，與消費稅制的世界發(fā)展趨勢基本保持一致，消費稅收入穩(wěn)步增長，其調(diào)節(jié)功能也日益增強(qiáng)，特別是加大了與環(huán)保有關(guān)的稅收調(diào)節(jié)力度，對促進(jìn)中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
(一)中國消費稅征收環(huán)節(jié)的選擇
選擇和確定征收環(huán)節(jié)必須跟價格制度、企業(yè)財務(wù)核算制度相適應(yīng)，與國民收入在各個環(huán)節(jié)的分布狀況相適應(yīng)，與國民經(jīng)濟(jì)各部門生產(chǎn)經(jīng)營的不同特點相適應(yīng)。
1.征收環(huán)節(jié)確定的原則。一般來說，選擇和確定征收環(huán)節(jié)應(yīng)遵循以下原則：一是確保財政收入，二是方便納稅人納稅，三是適應(yīng)稅收征管能力，四是征稅成本降低。
2.中國消費稅征收環(huán)節(jié)改革的建議。如前所述，國外消費稅征收環(huán)節(jié)的選擇，除機(jī)動車因需要統(tǒng)一進(jìn)行注冊管理便于源泉控管普遍選擇在零售注冊環(huán)節(jié)征收以外，多數(shù)應(yīng)稅消費品仍以生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收為主。其根本原因就是出于征管的考慮：在生產(chǎn)環(huán)節(jié)便于源泉控管，監(jiān)管成本低，征收效率高，而且不容易產(chǎn)生稅源流失。中國消費稅以生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收為主我們認(rèn)為與現(xiàn)實是相適應(yīng)的，也符合消費稅制的世界發(fā)展趨勢。
現(xiàn)在社會上有一個比較流行的說法，西方發(fā)達(dá)國家征收消費稅以零售環(huán)節(jié)為主，而發(fā)展中國家則以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為主，并經(jīng)常以美國作為例子，因此認(rèn)為消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)征收是一種國際趨勢，也是我國消費稅制改革的方向。但從上述比較分析可以看出，這一說法是不準(zhǔn)確的。
譬如說美國，至今沒有實行國際通行的增值稅，仍然實行傳統(tǒng)的銷售稅，而且是由各州自行征收。為了避免重復(fù)征稅，實際實行的是零售環(huán)節(jié)銷售稅，即在最終零售環(huán)節(jié)征稅，銷售稅稅率各州不等。美國銷售稅大多實行價外征收，現(xiàn)實中有的就將此銷售稅與消費稅相混淆，以為美國的消費稅也都是在零售環(huán)節(jié)征收的。殊不知，除了州和地方政府的一些消費稅是在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收的以外，美國聯(lián)邦征收的主要消費稅——酒稅、煙稅、燃油稅和制造商消費稅原則上都是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)對生產(chǎn)商征收的⑧，只是美國也有監(jiān)管免稅的政策安排，因此符合監(jiān)管條件的一些批發(fā)商和零售商也可以成為消費稅的納稅人。
當(dāng)然，這并不等于說我國就沒有需要改進(jìn)的余地。比如，發(fā)達(dá)國家通過監(jiān)管免稅使征收環(huán)節(jié)有條件后移的做法還是值得我們思考和借鑒的。
(二)中國消費稅收入歸屬的選擇
稅種收入歸屬的選擇有其內(nèi)在要求，消費稅也一樣，需要遵循中央稅與地方稅劃分的基本原則。
1.稅收收入歸屬劃分的原則。在稅收收入歸屬權(quán)的配置原則方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)公平與效率兩個方面。從公平的角度講，稅收收入歸屬權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)保障各級政府能夠充分行使其法定職能，滿足地方最低公共服務(wù)需要，提高公共服務(wù)均等化水平，為此，財權(quán)、財力與事權(quán)相適應(yīng)應(yīng)是一項基本要求。從效率的角度講，稅收收入歸屬權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)符合滿足需要、激勵“良性取予”的要求。另外，稅收收入歸屬權(quán)的分配還應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)合理性原則、稅源受益性原則、資源配置有效性原則和征管便利性原則。
2.中國消費稅收入歸屬選擇的建議。消費稅是對特定貨物和勞務(wù)征稅的，征收范圍較窄，因此，總體上稅基分布比較不均衡，而且調(diào)節(jié)功能明顯，原則上適宜作為中央稅，因此多數(shù)國家將消費稅歸入中央稅。
我們認(rèn)為，因為營業(yè)稅面臨停征，為找替代收入而“強(qiáng)行”以所謂原地方主體稅種代替營業(yè)稅的思路并不科學(xué)。因為它不是從稅種自身的特性出發(fā)，而是為收入而找收入。事實上，消費稅本身也無法替代或彌補營業(yè)稅停征給地方稅帶來的缺位。因為：第一，消費稅收入規(guī)模沒有營業(yè)稅大。如2014年，國內(nèi)消費稅規(guī)模為8907億元，而營業(yè)稅為17782億元，消費稅只有營業(yè)稅規(guī)模的一半。第二，從稅收收入分布的地區(qū)結(jié)構(gòu)看，兩者差異很大。有的省市消費稅收入規(guī)模很小，營業(yè)稅收入規(guī)模卻很大，有的省市則相反。如北京市2014年消費稅只有206億元，而營業(yè)稅有1148億元，營業(yè)稅是消費稅的5.6倍；而云南省消費稅有717億元，但營業(yè)稅只有396億元，營業(yè)稅只及消費稅的一半強(qiáng)⑨。這種結(jié)構(gòu)性反差，如果直接以消費稅來彌補營業(yè)稅的收入空缺，將會造成地區(qū)間的苦樂不均。第三，現(xiàn)行消費稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，改成地方稅確實會有引發(fā)地方政府對煙、酒、能源、機(jī)動車等消費稅大項的競相投資擴(kuò)能之憂；但如果要推動消費稅全面改在零售環(huán)節(jié)征稅，則改革面臨風(fēng)險巨大：消費稅收入的地區(qū)分布結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生何種變化存在不確定性，稅源分散可能造成稅收流失不可控。
因此，將消費稅全面改成地方稅的思路是行不通的。而從宏觀看，增值稅與營業(yè)稅之和(加減進(jìn)出口稅)占整個稅收的40％以上，中央與地方的財力分配大約是對半分，在這種情況下要滿足地方約50％的財力，靠其他任何一個稅種似乎都無濟(jì)于事，即在這種稅制結(jié)構(gòu)下通過比例共享是必然的選擇。
但消費稅各應(yīng)稅項目之間差異較大，如機(jī)動車、特定服務(wù)等消費稅應(yīng)稅項目，不僅地方掌握信息充分，而且與地方關(guān)系緊密，是具有作為地方稅的潛質(zhì)的，可以考慮在將其征收環(huán)節(jié)移至零售環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上改為地方稅。也就是說，構(gòu)建地方稅體系的思路，不是為找收入而找稅，而是應(yīng)根據(jù)稅種的屬性，將適合作為地方稅的稅種納入地方稅體系，在收入上能解決多少就算多少，其缺口更多地還要通過稅收分成和財政轉(zhuǎn)移支付解決。
課題指導(dǎo)：靳東升
課題組組長：龔輝文
課題組副組長：李平
課題報告撰稿：龔輝文 李平 韓霖
周詠雪 高陽 李梅
許云程 李娜
各課題成員單位
課題報告總撰：龔輝文 李平 韓霖 周詠雪
高陽
《地方稅體系建設(shè)的國際經(jīng)驗——消費稅征收環(huán)節(jié)及收入歸屬問題研究》課題成員單位包括：上海市國(地)稅務(wù)局科研所、江蘇省地稅局科研所、浙江省地稅局科研處、安徽省地稅局宣傳中心、河南省地稅局科研所、廣東省地稅局科研所、海南省地稅局法規(guī)處、陜西省地稅局法規(guī)處、寧夏回族自治區(qū)地稅局法規(guī)處、新疆維吾爾自治區(qū)國稅局科研所、廈門市地稅局法規(guī)處。
注釋：
①不同場合，消費稅一詞有著不同的含義，而有的稅種不叫消費稅，其性質(zhì)卻是消費稅，譬如說酒稅、煙稅。為了能比較規(guī)范地梳理和比較國際上消費稅不同應(yīng)稅項目的征收環(huán)節(jié)和收入歸屬狀況，本文所指的消費稅是指在交易環(huán)節(jié)對特定貨物或勞務(wù)征收的間接稅，也就是我們通常所指的選擇性消費稅或特定消費稅，而不論其具體名稱。
②日本財務(wù)省官方網(wǎng)站http：//www.mof.go.jp/。
③http：//www.taxpayer.com.au/KnowledgeBase/10252/Small-Business-Tax-Super/Wine_equalisation_tax.
④歐盟2014年更新的數(shù)據(jù)庫資料。
⑤財稅[2014]93號：2014年12月1日起，停征汽車輪胎、酒精、含鉛汽油和氣缸容量250毫升(不含)以下的小排量摩托車的消費稅。
⑥財稅[2005]16號：2015年2月1日起對電池、涂料征收消費稅。
⑦如果加上具有消費稅性質(zhì)的車輛購置稅收入(2885億元)和煙葉稅(141億元)，則占總稅收收入的比重達(dá)到10％，如果將社�；鹗杖�(2014年預(yù)算數(shù)為37667億元)納入總稅收收入，則消費稅占比約為7.6％。如果再考慮進(jìn)口環(huán)節(jié)消費稅收入和出口退稅因素，消費稅占比會更高。由于進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅收入數(shù)據(jù)總是不分列公布的，因此，難以反映消費稅收入的全貌。數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站(http：//www.mof.gov.cn/)，車輛購置稅和煙葉稅為快報數(shù)。
⑧參見IRS第510號關(guān)于美國消費稅制的說明資料(P510)。
⑨數(shù)據(jù)來源：稅收快報數(shù)。
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