“三公”經(jīng)費(fèi)績效審計(jì)對策探討
作者：郭衍瑋高丹
商業(yè)會(huì)計(jì) 2015年05期
“三公”經(jīng)費(fèi)是行政事業(yè)單位正常工作有序開展的基本經(jīng)費(fèi)組成部分，是政府履行公共職能、提供公共服務(wù)必不可少的支出。在“八項(xiàng)規(guī)定”、厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的背景之下，中央出臺了一系列的配套制度，建立了“1+20”制度約束體系。其中“三公經(jīng)費(fèi)”是反對浪費(fèi)的重要組成部分，在制度的約束下，2013年1-11月中央和國家機(jī)關(guān)113個(gè)部門和單位本級公務(wù)接待費(fèi)、因公出國（境）費(fèi)、公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)與2012年全年相比下降幅度分別為42.9%、38.1%、10.9%，31個(gè)省區(qū)市直屬單位本級公務(wù)接待費(fèi)、因公出國（境）費(fèi)、公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)與2012年全年相比下降幅度分別為36.2%、32.7%、15.3%�！鞍隧�(xiàng)規(guī)定”為完善“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)管提出了制度性的要求，保證了“三公”經(jīng)費(fèi)的合規(guī)性。
但隨著社會(huì)民主意識的不斷增強(qiáng)，社會(huì)公眾不僅僅關(guān)心財(cái)政資金和公共資源是否“取之于民，用之于民”，更關(guān)心經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審查和評價(jià)。因此引入“三公”經(jīng)費(fèi)績效審計(jì)就顯得十分必要。目前績效審計(jì)理論研究主要集中在政府領(lǐng)域，分析國內(nèi)外政府績效審計(jì)的差距，總結(jié)國外績效審計(jì)的優(yōu)點(diǎn)，提出改進(jìn)措施，從戰(zhàn)略、法律法規(guī)、評價(jià)指標(biāo)建立、審計(jì)模式的角度完善政府績效審計(jì)。有關(guān)細(xì)化政府績效審計(jì)——“三公”經(jīng)費(fèi)績效審計(jì)的理論研究卻相當(dāng)有限，主要基于“三公”經(jīng)費(fèi)公開角度探討績效審計(jì)，存在對“三公”經(jīng)費(fèi)信息披露透明度不高、績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠系統(tǒng)等問題。故本文從政府績效審計(jì)角度探討“三公”經(jīng)費(fèi)監(jiān)管創(chuàng)新研究，構(gòu)建科學(xué)的審計(jì)監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)和完善相關(guān)制度和黨風(fēng)廉政建設(shè)，突破監(jiān)管瓶頸與困難，提高監(jiān)管效率與效果。
二、“三公”經(jīng)費(fèi)績效審計(jì)的必要性
（一）高額“三公”經(jīng)費(fèi)需要加強(qiáng)管理
“三公”經(jīng)費(fèi)在國家制度的約束下，預(yù)算數(shù)近年保持著下降的趨勢，財(cái)政部2014年預(yù)算數(shù)與2013年預(yù)算數(shù)相比，下降了49.75萬元，民政部2014年預(yù)算數(shù)比2013年下降了80.35萬元，審計(jì)署2014年預(yù)算數(shù)比2013年下降了60.71萬元。但從2014年“三公”經(jīng)費(fèi)開支預(yù)算總額來看，依舊呈現(xiàn)高支出的狀態(tài)，國家統(tǒng)計(jì)局2014年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)高達(dá)10 596.29萬元，交通運(yùn)輸部高達(dá)8387.94萬元（見表1）。
（二）開展績效審計(jì)的優(yōu)點(diǎn)
績效審計(jì)是對活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價(jià)，也就是“3E”審計(jì)，目前已經(jīng)發(fā)展到“5E”審計(jì)，對“環(huán)境性”、“公平性”也展開了研究，績效審計(jì)相比于傳統(tǒng)政府審計(jì)，不僅能夠解除受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的觀點(diǎn)，而且具有價(jià)值增值功能，通過績效審計(jì)，為政府管理提出改進(jìn)建議，讓各項(xiàng)活動(dòng)更有效地開展�？冃徲�(jì)可以更加全面地核實(shí)政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，在傳統(tǒng)政府審計(jì)重視事后評價(jià)的基礎(chǔ)上，兼顧事前與事中監(jiān)管。
在傳統(tǒng)政府審計(jì)保證“三公”經(jīng)費(fèi)消費(fèi)合規(guī)、合法的基礎(chǔ)之上，開展“三公”經(jīng)費(fèi)績效審計(jì)，適應(yīng)了“三公”消費(fèi)在公開過程中，公眾對政府職能運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性、全面性和多層次性評價(jià)的需求。
1.公務(wù)接待費(fèi)。在傳統(tǒng)審計(jì)在檢驗(yàn)公務(wù)接待開支是否嚴(yán)格遵守各項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，績效審計(jì)主要回答各項(xiàng)公務(wù)接待消費(fèi)是否本著厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)的作風(fēng)；公務(wù)接待的目的與結(jié)果是否達(dá)到了預(yù)期的效果；是否有更高效、更經(jīng)濟(jì)的方案。
2.公務(wù)交通補(bǔ)助費(fèi)。在國家取消公務(wù)用車的制度出臺后，以公務(wù)交通補(bǔ)助費(fèi)的形式替代“三公”中的公務(wù)用車。公務(wù)交通補(bǔ)助費(fèi)績效審計(jì)主要關(guān)注其分配的公平性，避免受“官位階層”過多的影響。對于外出頻繁的崗位，績效審計(jì)主要關(guān)注其分配的科學(xué)性，避免因補(bǔ)助過低而間接導(dǎo)致的“懶政”行為。
3.公務(wù)出國（境）。公務(wù)出國（境）一直是難以監(jiān)控的部分，主要從事前和事后加強(qiáng)績效審計(jì)，通過績效審計(jì)可以判斷公務(wù)出國（境）各項(xiàng)消費(fèi)的有效性與效果性，在達(dá)到預(yù)期目的的前提下，是否有更加經(jīng)濟(jì)的方案。
三、落實(shí)績效評價(jià)，完善“三公”經(jīng)費(fèi)
有關(guān)“三公”經(jīng)費(fèi)的各項(xiàng)開支大都是服務(wù)性行為，有些效益是間接的、潛在的，難以對其進(jìn)行量化性分析，因此在對“三公”經(jīng)費(fèi)績效審計(jì)的過程中應(yīng)該定性與定量相結(jié)合，評價(jià)其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。
（一）公務(wù)接待費(fèi)實(shí)行分類評價(jià)制度
在公務(wù)接待績效評價(jià)中，應(yīng)該根據(jù)被評價(jià)對象的特點(diǎn)進(jìn)行分類，實(shí)行分類評價(jià)的原則，各部門按公務(wù)接待目的劃分。如環(huán)境保護(hù)局依據(jù)開展的接待活動(dòng)主題，分為以提升環(huán)境為目的的公務(wù)接待活動(dòng)和提升內(nèi)部管理、加強(qiáng)上下級交流的公務(wù)接待活動(dòng)，以提升環(huán)境為目的.的公務(wù)接待活動(dòng)又細(xì)化分類實(shí)施績效審計(jì)，如空氣的改善、水質(zhì)的改善、植被覆蓋率提高等。例如各部門為治理水污染而產(chǎn)生的公務(wù)接待費(fèi)用，帶來的效益多少，我們無法去量化，因此要通過審計(jì)師去判斷“三公”經(jīng)費(fèi)開支所帶來的環(huán)保效益，通過對水質(zhì)的檢測，與其他年度的水質(zhì)質(zhì)量進(jìn)行縱向比較，同時(shí)依據(jù)水質(zhì)改善程度和“三公”經(jīng)費(fèi)的開支數(shù)額與其他省市具有同樣性質(zhì)的“三公”經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行橫向比較，通過兩維度的比較來判斷經(jīng)費(fèi)開支的“5E”性。因此，績效審計(jì)應(yīng)該對相似主題會(huì)議進(jìn)行分類、匯總，最終在測試空氣、水質(zhì)、土壤等資源的質(zhì)量改善程度和公職人員的自我評價(jià)上來判斷其投入的有效性，以提升內(nèi)部管理，加強(qiáng)上下級交流，監(jiān)督公務(wù)接待活動(dòng)產(chǎn)生的費(fèi)用。
（二）公務(wù)交通補(bǔ)助費(fèi)實(shí)行工作崗位評價(jià)制度
2014年7月16日黨中央下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》和《中央和國家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》，方案要求取消副部級以下領(lǐng)導(dǎo)干部用車，取消一般公務(wù)用車，并將普通公務(wù)出行社會(huì)化，適度發(fā)放公務(wù)交通補(bǔ)貼。取消一般公務(wù)用車，對于降低公務(wù)用車開支起著至關(guān)重要的作用，但也會(huì)帶來一些問題。績效審計(jì)已由原有的“3E”發(fā)展成“5E”，“5E”包含“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性”，而公務(wù)交通補(bǔ)助最難保證的便是其分配的“公平性”，《中央和國家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》中規(guī)定：司局級每人每月1 300元，處級每人每月800元，科級及以下每人每月500元。但各單位可根據(jù)實(shí)際情況，從公務(wù)交通補(bǔ)貼中劃出一定比例作為單位統(tǒng)籌部分，用于解決不同崗位之間公務(wù)出行不均衡等問題。
如何管理公務(wù)交通補(bǔ)助中的單位統(tǒng)籌部分金額，以及是否解決其不均衡的問題，是績效審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)，因此在績效審計(jì)的過程中，公務(wù)交通補(bǔ)助應(yīng)實(shí)行工作崗位評價(jià)制度，根據(jù)崗位的外出頻率，判斷公務(wù)交通補(bǔ)助的合理性，尤其關(guān)注補(bǔ)助過高的崗位，是否過多受到“官位階層”的影響；對于外出頻繁的崗位也要審查其補(bǔ)助的科學(xué)性。
（三）因公出國（境）費(fèi)實(shí)行成果評價(jià)制度
公務(wù)出國（境）的主要目的是交流和學(xué)習(xí)，由于受地域和時(shí)間限制，我們難以及時(shí)判斷公務(wù)出國（境）產(chǎn)生費(fèi)用的合理性，因此加強(qiáng)后期績效審計(jì)就顯得十分關(guān)鍵，通過對后期公務(wù)人員審核、評價(jià)，來判斷公務(wù)出國（境）的有效性。以提升學(xué)術(shù)能力為目的的出國（境）活動(dòng)，應(yīng)以出國人員撰寫課題的數(shù)量和層次、發(fā)布的論文數(shù)量和刊物級別、培養(yǎng)學(xué)生的數(shù)量和質(zhì)量作為績效審計(jì)衡量指標(biāo)；以提升教育水平為目的的公務(wù)出國（境）活動(dòng)則以學(xué)校的升學(xué)率和科研成果數(shù)量來判斷其投入與產(chǎn)出的比例，結(jié)合定性分析，判斷出國（境）各項(xiàng)開支的有效性和必要性。
從整體上把握，“三公”經(jīng)費(fèi)績效審計(jì)的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是：（1）該政府轄區(qū)的人均GDP指數(shù)，通過GDP指數(shù)的變動(dòng)來衡量“三公”活動(dòng)開展的“5E”性，投資于項(xiàng)目工程過程中產(chǎn)生的“三公”經(jīng)費(fèi)開支則通過項(xiàng)目的財(cái)務(wù)比率來進(jìn)行判斷。（2）公民對政府部門或項(xiàng)目的滿意程度也可以體現(xiàn)政府職能發(fā)揮的有效性，通過民意調(diào)查，獲取公民滿意度指數(shù)，能夠?yàn)榭冃徲?jì)引入很好的評價(jià)指標(biāo)。（3）內(nèi)部經(jīng)費(fèi)有無貪污行為和貪污行為的數(shù)量可以折射內(nèi)部控制系統(tǒng)的完善程度。依據(jù)這些信息，審計(jì)師進(jìn)行判斷，得出審計(jì)報(bào)告：一方面能夠反映出政府的開支是否得到了預(yù)期結(jié)果，是否有效地使用了各自資源；另一方面為“三公”經(jīng)費(fèi)開支存在的改進(jìn)空間提出建議。
作者介紹：郭衍瑋，高丹，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院
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