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利益集團與美國的對外政策
在美國，長期以來，利益集團積極參與政府決策過程，尤其是在政府的對內(nèi)政策上影響較為突出，在對外政策過程中的影響則不十分明顯。然而自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國的利益集團在政府對外政策過程中的參與程度有所增強，影響也有所上升。本文擬從美國對外政策制定系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性變化入手，客觀地分析和評價利益集團在美國對外政策過程中的影響和作用。一、美國對外政策制定系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)分析
美國的對外政策過程是美國國家政治過程的一個重要組成部分，也是一個十分復(fù)雜的過程。美國人羅賽蒂認為，關(guān)于美國對外政策進程的性質(zhì)必須理解兩個十分重要的觀點，即它是異常復(fù)雜和非常政治性的進程。在這一過程中，有很多參與因素，包括政府內(nèi)和政府外的各種因素。
人們通常認為，美國的對外政策形成于政府高層，主要由總統(tǒng)做出決定。似乎總統(tǒng)大權(quán)在握，無所不能。然而事實是，在美國的分權(quán)體制下，在一個多元政治的國度中，總統(tǒng)并非能夠完全獨立地作出決定，他的權(quán)力受到來自各方的制約。
首先，國家制定對外政策，需要掌握大量的信息情報；需要對準確、充分的信息情報加以分析。在緊急情況下，要求總統(tǒng)具有應(yīng)變力，能夠在短時間里作出抉擇，這也需要以平時信息的積累為依據(jù)。在這一過程中，總統(tǒng)常常會感到所掌握的信息不足，需要幫助。這就為一些官僚、專家乃至掌握大量信息的利益集團參與對外政策的制定創(chuàng)造了條件。
第二，在美國總統(tǒng)對外政策的制定過程中，他時時面對來自行政部門內(nèi)部官僚集團的壓力。美國的行政體制使每一位總統(tǒng)都必須面對穩(wěn)定龐大的行政機構(gòu)。這些機構(gòu)中的官員長期任職，對自己長期承擔的業(yè)務(wù)了如指掌。他們有自己的政策觀點和政治傾向，在長期的職業(yè)生涯中培植了自主性。他們能夠利用自己豐富的信息資源和專業(yè)能力去對政府的決策施加影響，甚至可以在實施政策的過程中陽奉陰違，抵制政府的政策。對這樣的強勢集團，總統(tǒng)絕不可掉以輕心。
第三，美國總統(tǒng)還必須面對眾多的利益集團。美國的利益集團，不僅積極參與美國的國內(nèi)政治，參與美國國內(nèi)政策的制定，同時，也從事著國際活動，直接或間接地影響著美國對外政策的制定。它們的政治參與，深刻地影響著總統(tǒng)外交政策的抉擇，“影響了國家安全與民主之間緊張關(guān)系的演變”。(注：杰里爾·A·羅賽蒂：《美國對外政策的政治學》，北京，世界知識出版社1997年版，第2頁。)
總之，美國總統(tǒng)在對外政策的抉擇中面臨多重壓力，正如托馬斯·曼在《制定對外政策》一書中所說：“必須把總統(tǒng)與國會之間的沖突看作是多種因素的結(jié)果，它影響著美國在世界上的地位和國內(nèi)的政治利益和政治進程。”曼得出結(jié)論：“毫不奇怪，今天的總統(tǒng)在美國對外政策方面不再處于支配地位。”(注：杰里爾·A·羅賽蒂：《美國對外政策的政治學》，北京，世界知識出版社1997年版，第408頁。)
盡管如此，從總體上看，冷戰(zhàn)時期，美國總統(tǒng)所受到的限制還是較多地反映于國內(nèi)政策的制定過程中。面對蘇聯(lián)的軍事擴張，國家安全問題成為那個時期美國對外政策中最為重要的問題，安全事務(wù)成為國家外交事務(wù)中的主要內(nèi)容。因此，國家在對外政策的過程中更多地強調(diào)整體性和有效性，一定程度上限制了各種成分的廣泛參與。冷戰(zhàn)時期，總統(tǒng)在外交權(quán)力的行使上常常能夠游刃有余，對外政策過程也主要表現(xiàn)為精英模式。具體表現(xiàn)為：(1)對外政策的制定過程主要控制在行政部門手中，尤其是由白宮班子、國務(wù)院和五角大樓所壟斷；(2)總統(tǒng)與國會兩黨領(lǐng)袖商討有關(guān)對外政策問題，以求得國會對行政部門對外政策的支持；(3)行政部門就外交政策問題與政府外相關(guān)利益集團中的精英商討，集團精英中有的是某一領(lǐng)域的專家，有的則從總體上關(guān)注美國的外交政策；(4)政府通過報刊、電視節(jié)目和其他媒體等爭取民眾對其外交政策的支持。諸種特征表明，在對外政策的制定過程中，總統(tǒng)和政府行政部門居于主導地位。國會、利益集團的精英居于附屬地位。
冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國的對外政策制定系統(tǒng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，對外遏制政策的結(jié)束，使美國在制定外交政策時不再像以往那樣具有一種整體的、戰(zhàn)略性的眼光
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