BOT項目的主要風(fēng)險與管理策略論文
引 言
面對公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、回收周期長等特點，如何籌措足額資金已然成為一個迫切需要解決的問題。實踐證明，采用 BOT 投資方式是吸引內(nèi)外資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效舉措，對于解決發(fā)展中國家的建設(shè)資金短缺等問題可以起到積極作用。但由于我國 BOT 項目仍處于初步階段，對風(fēng)險管理的認識還存在一定的誤區(qū)，BOT 項目面臨著較大的風(fēng)險。因此，全面了解 BOT 項目可能存在的風(fēng)險因素，從而制定出積極、穩(wěn)妥的項目投資方案就顯得十分重要。
1 基本概念
BOT 是"build - operate - transfer"的縮寫，意為"建設(shè) - 運營 - 移交",是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種方式。我國一般稱其為"特許權(quán)",是指政府部門就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目與私人企業(yè)（項目公司） 簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的私人企業(yè)來承擔(dān)該基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營與維護，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個私人企業(yè)向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M用，由此來回收項目的投融資，建造、經(jīng)營和維護成本并獲取合理回報； 政府部門則擁有對這一基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)； 特許期屆滿，簽約方的私人企業(yè)將該基礎(chǔ)設(shè)施無償或有償移交給政府部門。
項目風(fēng)險是指可能導(dǎo)致項目損失的不確定性，美國項目管理大師馬克思·懷德曼將其定義為某一事件發(fā)生給項目目標(biāo)帶來不利影響的可能性。項目風(fēng)險管理是為了最好地達到項目的目標(biāo)，識別、分配、應(yīng)對項目生命周期內(nèi)風(fēng)險的科學(xué)與藝術(shù)，是一種綜合性的管理活動。BOT 項目的風(fēng)險管理就是BOT 項目中的各參與方通過相互協(xié)商、共同努力，運用大量的經(jīng)濟、技術(shù)等手段，對風(fēng)險進行識別分析，最大限度減少甚至防止風(fēng)險發(fā)生造成的損失，最后將避免、轉(zhuǎn)移和控制后的風(fēng)險在各參與方之間進行合理分配的科學(xué)管理方法。
2 BOT 項目的主要風(fēng)險
由于受到投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、融資成本高、參與方眾多等方面的影響，以 BOT 融資方式建設(shè)的基礎(chǔ)項目面臨著極為復(fù)雜的風(fēng)險因素。BOT 項目的風(fēng)險貫穿于 BOT 實施的全過程，主要包括項目前期運作期、建設(shè)期、運營期以及移交期四個方面。每個階段風(fēng)險的存在都是不可避免的，作為 BOT 項目的參與者，就要充分考慮各個階段可能由于經(jīng)濟條件變化或經(jīng)營決策變更等因素帶來的風(fēng)險。只有充分認識風(fēng)險，才能找出相應(yīng)的風(fēng)險管理辦法，從而減小甚至消除風(fēng)險的影響。
�。�1） 前期運作期的主要風(fēng)險
前期運作階段是 BOT 項目最早的階段，也是 BOT 項目成功的關(guān)鍵階段。在這一階段，投資者應(yīng)在充分進行可行性和必要性研究的基礎(chǔ)上，最終選擇出達到資源合理配置的最佳投資方案。對于政府和項目投資者，BOT 項目缺乏可行性論證或可行性分析失誤為該階段的主要風(fēng)險，并可能影響其他階段的正常運作，造成后續(xù)人力、物力、財力等資源的浪費[1].除此之外，項目前期的運作風(fēng)險還包括招投標(biāo)中存在的不公正風(fēng)險、政府擅自改變或撤回承諾等不利因素，最終可能因資金無法及時到位并投入建設(shè)導(dǎo)致整個項目的失敗。
�。�2） 建設(shè)期的主要風(fēng)險
BOT 項目在完成前期運作所需相關(guān)手續(xù)、正式簽署有關(guān)文件并經(jīng)過政府批準(zhǔn)后即進入到工程建設(shè)階段。投資方在此階段面臨的最大風(fēng)險為工程順利完工的風(fēng)險，主要表現(xiàn)為工程拖期、成本超支、不能達到預(yù)計的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、工程質(zhì)量不合格等[2].導(dǎo)致完工風(fēng)險的原因包括項目設(shè)計未達到要求； 承包商的建設(shè)能力不足或資金匱乏； 承包商所作承諾的'法律效力及其履行承諾的能力不夠及民事干擾等。若項目未能按期完成，不僅會擠占營運時間，影響營運收入，還會產(chǎn)生巨額建設(shè)期利息，影響貸款本息的償還及投資的正�；厥�。
�。�3） 運營期的主要風(fēng)險
BOT 項目建成后，即進入了項目的運營階段，主要包括項目的試運營和正式運營階段。BOT 項目運營風(fēng)險是指在項目的運營和維護過程中，由于市場、技術(shù)及生產(chǎn)經(jīng)營管理等因素引起的風(fēng)險的總稱，是 BOT 投資方式的另一個核心風(fēng)險[3].交通量的大小、項目的收費標(biāo)準(zhǔn)、是否需每年投入過高的道路養(yǎng)護費用及是否出現(xiàn)技術(shù)缺陷都將直接影響項目的正常收益。
項目運營方對于公路項目的經(jīng)營管理能力是決定公路 BOT 項目質(zhì)量控制、成本控制和運營效率的一個重要因素，直接決定了項目能否在特許協(xié)議期內(nèi)獲取盈利。
�。�4） 移交期的主要風(fēng)險
BOT 項目的最后一個階段是移交階段，當(dāng) BOT 項目的特許經(jīng)營期結(jié)束后，投資人必須將項目以有償或無償?shù)姆绞揭平徽�。項目移交時需滿足一定的完好程度，只有在完好移交之后各方面還能正常運營下去并達到預(yù)計目的才能算是真正的成功[4].由于信息不對稱的存在及政府和項目公司在 BOT 項目上的目標(biāo)不一致性，導(dǎo)致項目公司容易通過采取一些損害項目來有利于項目公司而不利于政府，造成項目移交后無法正常運營或需額外支付高昂的技術(shù)費用和原材料費用等。
3 BOT 項目的風(fēng)險管理
BOT 項目的風(fēng)險管理就是將損失發(fā)生的不確定性減至一個可以接受的程度，然后再將剩余不確定性的責(zé)任分配給最適合承擔(dān)它的一方[5].在 BOT 項目開發(fā)過程中，不可控制風(fēng)險可能在事實上逐漸變得可以控制，新的風(fēng)險會隨時不可預(yù)測的出現(xiàn)。至始至終進行不間斷的風(fēng)險管理在 BOT 項目的整個運作過程中具有重要的意義。
�。�1） 前期運作風(fēng)險管理
為了加強運作期間的風(fēng)險管理，項目投資方需要建立專門的風(fēng)險管理機構(gòu)，廣泛咨詢和聽取各方的意見，采取有效的風(fēng)險防范措施，建立完善的風(fēng)險控制體系，達到防患于未然的目的。聘請權(quán)威的咨詢單位進行審查并做好詳細的可行性評估是引導(dǎo)政府和項目投資者做出正確決策的重要途徑。進行公開招投標(biāo)，引進競爭機制，選擇有資質(zhì)、有能力的建設(shè)單位是工程質(zhì)量的重要保證。籌集自由資金和申請銀行貸款，及時掌握政府的政策走向，爭取政府支持和法律法規(guī)保證是降低工程停建風(fēng)險的有效途徑。
（2） 建設(shè)期風(fēng)險管理
為了做好建設(shè)期的風(fēng)險管理，項目投資方必須認真篩選合作伙伴，優(yōu)先考慮與行業(yè)經(jīng)驗豐富、實力雄厚的勘察設(shè)計、施工、項目管理公司進行合作，并盡可能使用成熟的技術(shù)，確保設(shè)計方案合理、結(jié)構(gòu)安全、工程經(jīng)濟，促使整個項目在規(guī)定期限內(nèi)保質(zhì)保量完成既定目標(biāo)。項目公司可在合同中加列風(fēng)險條款，要求承包商按照各種選用合同條款向保險公司投保"工程一切險"、"第三方責(zé)任保險"、"人身意外險"、"施工機械保險"等，并允許承包商將保費計入工程成本，確保承包商所作承諾的法律效力及履行承諾的能力。針對因征遷問題導(dǎo)致的民事干擾，要樹立正確的征遷意識，充分做好征地拆遷前期準(zhǔn)備工作，制定完善的工作方案，利用當(dāng)?shù)卣谡鞯夭疬w工作中的監(jiān)督指導(dǎo)職能，著力協(xié)調(diào)好各方關(guān)系和利益，建立正常的征地拆遷秩序，避免發(fā)生二次征用等問題。
�。�3） 運營期風(fēng)險管理
項目投資方應(yīng)在施工階段嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，營運期間對過往車輛進行自動檢測并對惡意或嚴(yán)重超限的車輛收取高額補償費或拒絕其進入高速公路。此外，應(yīng)事先做好交通量預(yù)測分析及交通量轉(zhuǎn)移分析，在不會造成交通量大轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上定制合適的收費標(biāo)準(zhǔn)，同時盡量爭取當(dāng)?shù)卣С�，�?chuàng)造出良好合理的收費環(huán)境，從而保證項目最大限度地償還貸款。組建一支高素質(zhì)高水平的運營隊伍是降低運營管理風(fēng)險的必要條件。應(yīng)選擇資信良好且經(jīng)驗豐富的項目運營商，采取有效的激勵制度，促使管理層提高管理水平保證項目在整個特許期內(nèi)和移交時處于良好狀態(tài)，并通過成熟的技術(shù)隊伍及可靠的設(shè)備保障切實保障好運營過程中的技術(shù)更新。
�。�4） 移交期風(fēng)險管理
要想使一個 BOT 項目移交后仍可以完整地運行，不僅需要依靠移交階段所做的工作，還必須有前期監(jiān)管打下的良好基礎(chǔ)。BOT 項目順利完好的移交是一個系統(tǒng)性的問題，在實施階段的任何時間，政府都不能放棄監(jiān)督和檢查的權(quán)利。實踐中，政府可以在特許權(quán)協(xié)議中明確規(guī)定，在項目運營期中發(fā)現(xiàn)道德風(fēng)險行為后的高額罰款，以此防范項目公司的道德風(fēng)險。
同時，政府部門需要加強對監(jiān)管人員的監(jiān)督，樹立政府部門公正、公平的形象，引入外部約束機制，切實防范項目公司與監(jiān)管人員串通。確保項目從設(shè)計、建設(shè)到運營和維護都完全按照政府和中標(biāo)人在合同中規(guī)定的要求進行，降低項目公司道德風(fēng)險。作為另一方的項目公司則應(yīng)從長遠考慮，做好自我監(jiān)管和自我要求，防范短期的道德風(fēng)險行為，從而在項目的建設(shè)、運營、移交全程中保持高效，實現(xiàn)雙贏。
4 案例簡析
招銀疏港高速公路是漳州市高速公路建設(shè)第一個采用BOT（即建設(shè)-經(jīng)營-移交） 模式的項目，由福建建工集團出資建設(shè)，并實行施工總承包。該項目起點為龍海市東園鎮(zhèn)楓林村，終點接廈漳跨海大橋，含主線與支線全長 22. 49 km,按 4車道標(biāo)準(zhǔn)折算為 40. 72 km（含匝道和屬沈海擴建的左線） .漳州招銀疏港高速公路項目在前期運作期、建設(shè)期及運營期均體現(xiàn)出項目風(fēng)險管理精神。
項目籌備階段，投資方聯(lián)合權(quán)威的咨詢單位開展項目可行性研究，預(yù)估該項目的財務(wù)內(nèi)部收益率大于 3. 62% 的基準(zhǔn)折現(xiàn)率，財務(wù)凈現(xiàn)值大于零，項目盈利能力滿足最低要求。項目投資方為國有大型建設(shè)企業(yè)，擁有充足的自有資金以及銀行大額授信額究，即使在運營收入減少 10%、總投資及經(jīng)營費用上浮 10%的不利情況下，財務(wù)內(nèi)部收益率仍可高于基準(zhǔn)折現(xiàn)率。
該項目在財務(wù)上有一定的抗風(fēng)險能力和可行性。
福建建工集團總公司作為大型國有的總承包特級企業(yè)，擁有足夠的優(yōu)秀人員配備，先進的生產(chǎn)技術(shù)以及先進的生產(chǎn)設(shè)備，能夠為工程的順利完工做最基本的保障。在工程項目建設(shè)過程中，福建建工集團總公司嚴(yán)格按照省高指標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)程序規(guī)范施工，全體施工管理人員以"質(zhì)量第一"為宗旨，嚴(yán)格把好材料進場關(guān)、試驗檢測關(guān)、施工工藝關(guān)、工程交驗關(guān)，同時狠抓征地拆遷、工程進度、施工安全、資金保障、環(huán)境保護、廉政建設(shè)等工作。即使在建設(shè)期內(nèi)遇到三百年一遇的臺風(fēng)，通過領(lǐng)導(dǎo)班子的積極調(diào)配及工程一切險最大限度減少了工程的損失，避免了工期拖延的風(fēng)險，順利完成工程任務(wù)。
漳州招銀疏港高速公路項目于 2013 年 11 月底進入試運營階段，試運營前期的交通量遠遠低于可行性階段的交通量預(yù)測，項目的投資收益面臨著風(fēng)險。項目投資方通過深入分析交通量偏低的原因，提出的處理辦法包括： 積極參與廈漳大橋項目的降低收費討論與實施； 在相接壤的各等級道路增設(shè)更簡單明了的交通引導(dǎo)標(biāo)志； 積極宣傳，與各地圖搜索引擎合作，使該路段能盡快的出現(xiàn)在各類導(dǎo)航地圖中。經(jīng)過多方的不懈努力，該路段的交通量有了較大提升。該項目將在試運營期結(jié)束后全權(quán)委托漳州市管理公司運營，使之能夠和全省的高速公路聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一管理，將為運營期結(jié)束后移交政府做好系統(tǒng)保障。
5 結(jié)語
運用 BOT 項目模式具有諸多優(yōu)勢，但它與其他投資方式的不同，決定了所面臨的風(fēng)險結(jié)構(gòu)也與其他方式所產(chǎn)生的風(fēng)險不同。因此項目公司、政府部門等相關(guān)參與者在涉足 BOT 項目模式時，都應(yīng)充分認識其風(fēng)險性，認真分析每一種可能產(chǎn)生的風(fēng)險并找出相應(yīng)的對策，減小甚至消除風(fēng)險，努力發(fā)揮 BOT 項目的優(yōu)勢，從而為國民經(jīng)濟長期、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展提供保障和推動力。
參考文獻：
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