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抽象行政行為不宜實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制論文
我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。抽象行政行為屬于行政機(jī)關(guān)行為之一，當(dāng)屬首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的范圍。
我國(guó)目前尚未制定行政程序法，理論界對(duì)抽象行政行為的程序存在較大爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，抽象行政行為不宜實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制：
一、抽象行政行為的特點(diǎn)決定了抽象行政行為不宜實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)未來(lái)發(fā)生的不特定事項(xiàng)設(shè)定權(quán)利、義務(wù)而制訂普遍行為規(guī)則的行為，是具體行政行為的對(duì)稱，也是行政主體做出具體行政行為的依據(jù)。從行為涉及的主體看，抽象行政行為涉及面廣，凡符合其調(diào)整范圍的相關(guān)人和事均受其約束，因而，其實(shí)施后果具有廣泛性。正是鑒于上述特點(diǎn)，如果抽象行政行為不當(dāng)，必然會(huì)對(duì)社會(huì)造成很大危害，而不像某一具體行政行為僅對(duì)個(gè)別人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響。從這個(gè)角度考慮，抽象行政行為的表決程序不宜實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而應(yīng)實(shí)行集體表決制。
二、從立法成本和訴訟成本的角度考慮，抽象行政行為不宜實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政法規(guī)和行政規(guī)章生效后對(duì)個(gè)人或組織具有普遍約束力和強(qiáng)制力。違法或不當(dāng)?shù)男姓ㄒ?guī)或行政規(guī)章會(huì)嚴(yán)重?fù)p害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政立法行為的監(jiān)督，對(duì)違法或不適當(dāng)?shù)男姓ㄒ?guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以撤銷或改變。我國(guó)也確實(shí)有一套行政立法監(jiān)督體系，這體現(xiàn)在憲法、立法法、地方組織法和行政訴訟法等法律中的相關(guān)規(guī)定中。上述有關(guān)規(guī)定為全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、地方人大、上級(jí)機(jī)關(guān)和人民法院等行政監(jiān)督主體對(duì)違法或不當(dāng)?shù)男姓ㄒ?guī)和行政規(guī)章設(shè)定了撤銷權(quán)、修改權(quán)或司法建議權(quán)。且不說(shuō)上述監(jiān)督體制完備程序如何、作用發(fā)揮程度如何，但有一點(diǎn)是可以肯定的，即以上監(jiān)督都是事后監(jiān)督，如果僅憑行政首長(zhǎng)的個(gè)人意志決定行政法規(guī)或行政規(guī)章的命運(yùn)，相對(duì)于人大立法的表決而言，行政法規(guī)規(guī)章違法或不當(dāng)?shù)目赡苄员厝粫?huì)高于人大立法，由此必然會(huì)加大立法成本和訴訟成本。行政機(jī)關(guān)發(fā)布命令和決議等其他抽象行政行為亦是如此。因而，從經(jīng)濟(jì)行政的角度考慮，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不適合于抽象行政行為。
三、從弘揚(yáng)民主、抵制長(zhǎng)官意志的角度考慮，抽象行政行為不宜實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政立法有一個(gè)很大的特點(diǎn)就是規(guī)范性文件的制定過(guò)程整個(gè)都在行政系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)完成，因?yàn)閷?shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，文件通過(guò)及簽署與否的決定權(quán)在行政首長(zhǎng)。另外，我國(guó)的行政追償制度只對(duì)在具體行政行為過(guò)程中有故意或重大過(guò)失的行政機(jī)關(guān)工作人員追究賠償責(zé)任，但對(duì)抽象行政行為卻沒有相關(guān)規(guī)定，這在一定程度上也會(huì)助長(zhǎng)行政首長(zhǎng)對(duì)職權(quán)的濫用和長(zhǎng)官意志的滋生，而不利于民主化的進(jìn)程。
此外，從我國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，抽象行政行為也不宜實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。目前行政系統(tǒng)內(nèi)許多規(guī)范性文件相互之間在某些具體規(guī)定上存在沖突已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這也是我國(guó)立法體制中亟待解決的問(wèn)題。從一定角度講，上述問(wèn)題的產(chǎn)生與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不無(wú)關(guān)系。行業(yè)保護(hù)、地方保護(hù)在一定意義上也都是行政首長(zhǎng)長(zhǎng)官意志的反映。
已于今年7月1日生效的立法法第七十五條規(guī)定：“部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定”。這實(shí)際上在立法上明確了對(duì)抽象行政行為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的限制。為了促進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化，應(yīng)當(dāng)逐步縮小抽象行政行為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的適用范圍。
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