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論我國現(xiàn)有農(nóng)地使用制度重構的思路
來越多的人已經(jīng)認識到，中國要實現(xiàn)人民幸福和國家富強的“小康社會”就必須解決好三農(nóng)問題，否則，小康社會就是一句空話。但目前農(nóng)村耕地占有量日益減少，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，城鄉(xiāng)差別持續(xù)拉大，農(nóng)民收入停滯不前，“谷賤傷農(nóng)”導致部分農(nóng)地撂荒，加之加入世貿之后，中國農(nóng)業(yè)面臨著極其巨大的壓力，中國的農(nóng)村可以說是到了一個關鍵的歷史時刻，套句話說就是三農(nóng)問題怎樣強調都不過分。而農(nóng)村土地制度正位于三農(nóng)問題群的核心，中國的農(nóng)地如何調整才能面對這些挑戰(zhàn)、才能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要？對此，法學界、經(jīng)濟學界、社會學界都有人提出種種方案，本文也提出自己的一種觀點，共同進行探討。一 、新時期我國土地職能的轉變
土地制度在我國的社會生活中到底起了什么樣的作用？我們認為，把這個問題搞明白在是進行土地制度的研究和解決這一問題的前提條件。如果拋開這一基礎，以行政命令的方式的推行各種模式，必然會破壞農(nóng)村社會關系的穩(wěn)定，付出巨大的改革成本。
中國的農(nóng)地承載了太多的職能，特別是新時期中國農(nóng)地更是被賦予了太多的責任，如減輕就業(yè)壓力，提供生存保障，保障糧食供應，提供工業(yè)資本等。土地的這些功能概括說來是以下三個方面：社會保障功能、經(jīng)濟發(fā)展功能，和在一定的條件下，土地又承擔的一定的社會管理職能和和社會穩(wěn)定職能。下面我們分別論述這幾種職能：
1.農(nóng)地制度的社會保障職能。
人人有權享有社會保障，是現(xiàn)代社會在人權保護上的最基本要求。建國初期，為保證工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，國家采取了“城鄉(xiāng)分治”的策略。隨著戶籍管理制度以及與這種制度相配套的生活資料供給、就業(yè)和福利等制度的相繼建立，我國社會結構以城市與鄉(xiāng)村為單位顯現(xiàn)涇渭分明的二元性。在這種城鄉(xiāng)分割體制下，“工人與農(nóng)民、城市人和農(nóng)村人具有不同的身份和待遇，從而具有不同的社會地位，而且存在著這種身份和地位的不可轉換性”。[1]城市人的生活資料供給、就業(yè)及社會保障因此處于國家的有力支持之下，而無條件或無能力改變自己的農(nóng)民身份并最終加入專屬于城市人的社會保障體系的情況下，缺乏就業(yè)選擇機會、經(jīng)濟收入低下的農(nóng)民在無可奈何之下，只有把土地當作他們安身立命的根基，事實上，土地不僅是農(nóng)民的唯一保障形式，而且是一種作用顯著的重要保障手段。
這一制度在半個多世紀以來沒有多大的改變。雖然，由于我國經(jīng)濟發(fā)展在地區(qū)之間存在不同程度的差異，在一些沿海、沿江及大中城市地區(qū)，因第二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，大量農(nóng)民已可能獲得非農(nóng)就業(yè)機會，農(nóng)民的家庭收入也不再僅局限于農(nóng)業(yè)，農(nóng)地作為農(nóng)民的天然保障手段的功能也正日趨弱化。如“對蘇南農(nóng)村居民而言，土地保障已不能承擔起全部生活風險。不僅如此，農(nóng)民的土地保障情結也悄悄地發(fā)生著變化�！盵2]但即使是在像蘇南這樣的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在沒有獲得其他社會保障形式時，土地的生活保障功效仍然為大多數(shù)農(nóng)村居民所器重。[3]因為進城的農(nóng)民因缺乏必要的文化素質與專業(yè)技能等，只能做一些城里人不愿或者不屑從事的職業(yè)，而且城市經(jīng)濟一旦出現(xiàn)問題或者城市居民就業(yè)緊張，農(nóng)民時刻面臨被“清退”或“排斥”的就業(yè)風險。如此社會境遇下，也難怪“土地成了農(nóng)民天然的社會保險，一部分業(yè)已轉移出去的農(nóng)民鑒于非農(nóng)就業(yè)機會的不穩(wěn)定性和風險，把土地作為進可攻、退可守的職業(yè)保險”。[4]
由此可知，農(nóng)地具有顯著的社會保障功能是由我國社會結構的二元性特征所決定的，可以說是廣大農(nóng)民為了生存和化解就業(yè)與社會風險在萬般無奈之下所能作出的唯一選擇。雖然當前出現(xiàn)大量農(nóng)民進城務工的情況，但總體上他們是被排斥在城里人的生活圈之外的，他們對土地的經(jīng)濟上的依賴和對社區(qū)關系心理上的眷戀并未減少。在農(nóng)地的這一功能未被其他相關制度取代之情勢
[1] [2] [3]
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