海洋公共政策體制的優(yōu)化探索論文
１我國海洋公共政策的執(zhí)行
政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策的執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，政策執(zhí)行者通過組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種物質(zhì)資源，經(jīng)過宣傳、協(xié)調(diào)、監(jiān)控等各種互動(dòng)，將政策觀念化為具體的實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策執(zhí)行在整個(gè)政策系統(tǒng)中起著不可替代的作用。首先，只有通過政策執(zhí)行才能檢驗(yàn)政策正確與否；其次，只有通過政策執(zhí)行，政策才能進(jìn)行到下一步。政策執(zhí)行的首要職能是要為政策實(shí)施做好準(zhǔn)備，政策執(zhí)行人員要在經(jīng)費(fèi)保障、人員需求等物質(zhì)方面做好協(xié)調(diào)，也要在政策實(shí)施前對相關(guān)人員進(jìn)行宣傳、指導(dǎo)，保證政策執(zhí)行后能產(chǎn)生較好結(jié)果；其次，要保證在政策執(zhí)行過程中建立暢通的溝通渠道，要在上下級、政策執(zhí)行人員之間以及執(zhí)行人員與目標(biāo)群眾之間建立良好的溝通，保證政策目標(biāo)受到理解與支持；最后，要做好政策執(zhí)行的總結(jié)工作，如果政策執(zhí)行沒有達(dá)到預(yù)期的效果，就要對總結(jié)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行修正；政策執(zhí)行成功進(jìn)行總結(jié)，可以將優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)借鑒到下次執(zhí)行中去。我國海洋政策的執(zhí)行也是一個(gè)復(fù)雜的多主體系統(tǒng)。但這個(gè)系統(tǒng)中最為關(guān)鍵的是我國政府的海洋行政管理職能部門，國家海洋局以及地方各級海洋行政機(jī)構(gòu)。他們構(gòu)成了我國主要的海洋公共政策執(zhí)行力量。
２我國海洋公共政策咨詢
科學(xué)性和民主性是公共政策主要的追求目標(biāo)，而這離不開政策的研究和咨詢。對于政策研究和咨詢，我們也往往把它稱之為政策參謀。現(xiàn)代社會(huì)公共政策運(yùn)作的實(shí)踐中，政策研究和咨詢存在于方方面面，也有著各種各樣的方式。從政策研究和咨詢的內(nèi)容來看，有的是政策前瞻性研究，有的是政策過程中的同步研究，還有的是政策后評估性的研究。政策咨詢機(jī)構(gòu)是公共政策系統(tǒng)中的重要組成部分，通過對政策問題分析、政策未來的預(yù)測、對政策方案進(jìn)行設(shè)計(jì)論證、反饋政策信息等一系列活動(dòng)為公共決策提供咨詢服務(wù)。海洋政策咨詢系統(tǒng)主要是由現(xiàn)代政策研究組織以及各種專家、學(xué)者組成的子系統(tǒng)，通過集中專家們的集體智慧，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，發(fā)現(xiàn)海洋政策的各種相關(guān)問題，及時(shí)提出政策建議；對海洋政策的發(fā)展提供科學(xué)的預(yù)測；在制定政策后對政策的具體實(shí)施進(jìn)行評估，使其更具操作性。海洋政策咨詢系統(tǒng)是海洋公共政策必不可缺的一個(gè)子系統(tǒng)，也是海洋公共政策科學(xué)化的一個(gè)必要組成部分。政策研究機(jī)構(gòu)主要是通過其在所屬領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，對海洋管理、使用方面得出的相關(guān)研究，在其獲取的數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)的方法技術(shù)，從而得出正確的預(yù)斷，完善政策系統(tǒng)，指導(dǎo)各項(xiàng)工作的實(shí)踐。從橫向來看，海洋研究包括了海洋經(jīng)濟(jì)研究、海洋科技研究、海洋安全研究、海洋環(huán)境保護(hù)研究等與海洋事業(yè)發(fā)展相關(guān)的多個(gè)方面內(nèi)容；從縱向來看，海洋研究是宏觀政策系統(tǒng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，是政策制定與政策執(zhí)行的先頭部分，完善的決策研究能夠?yàn)楹竺嬲哌^程的進(jìn)行提供良好的基礎(chǔ)，通過研究得到的結(jié)果對海洋發(fā)展戰(zhàn)略、方針、政策及法規(guī)提出合理的建議。
３我國現(xiàn)行海洋公共政策的基本特征
我國的海洋政策體制作為調(diào)整我國海洋管理方面的主要行政依據(jù)，是我國海洋行政管理體制的基本產(chǎn)物。由此，基于我國海洋政策體制特征的基礎(chǔ)，我國的海洋公共政策也呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。（１）自成系統(tǒng)。從政策制定的縱向來說，政策系統(tǒng)中囊括了政策制定、政策執(zhí)行、政策咨詢、政策研究以及政策評估一系列相關(guān)機(jī)構(gòu)，從政策制定的橫向來看，政策系統(tǒng)又包含了海洋經(jīng)濟(jì)政策、海洋科技政策、海洋環(huán)保政策、海洋安全等各個(gè)方面。政策系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)部門、各個(gè)機(jī)構(gòu)都能各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，為海洋發(fā)展采取相應(yīng)的行動(dòng)。（２）開放性不夠。在整個(gè)政策過程中，決策系統(tǒng)較為封閉，缺少相應(yīng)的參與機(jī)制，政策系統(tǒng)在政策發(fā)展的過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位，從而忽視了公民、利益團(tuán)體或其他組織的參與。海洋政策作為公共政策的其中一方面，具有公共性的要求，因此政策過程需要將公民、公共組織納入政策制定、政策執(zhí)行、政策咨詢以及政策評估的各個(gè)環(huán)節(jié)中來，發(fā)揮他們在決策系統(tǒng)中應(yīng)有的作用，成為政策系統(tǒng)中的一部分。（３）專業(yè)分化程度不高。政策系統(tǒng)中包括了政府組織、事業(yè)單位以及企業(yè)在內(nèi)的一系列機(jī)構(gòu)，彼此之間就政策目標(biāo)相互串聯(lián)，各組織之間相互依賴，缺乏組織自身的獨(dú)立性，受到其他組織的影響，責(zé)任、分工不明確，沒有完全發(fā)揮本組織的功能作用。政、事、企單位之間應(yīng)建立明確的職責(zé)范圍，各自在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，完成各自的崗位責(zé)任。（４）外部回應(yīng)性方面不夠。政策組織沒有對組織外部公民以及相關(guān)組織的需求和意見做及時(shí)的回應(yīng)，在政策過程中，具有較強(qiáng)的主導(dǎo)性。政策過程中應(yīng)包含政策組織、公民、智囊團(tuán)、利益團(tuán)體等相關(guān)主體，他們有權(quán)對政策過程中的各項(xiàng)問題提出意見及質(zhì)疑，政策組織有義務(wù)對其做出回應(yīng)，尤其是當(dāng)前面臨的許多環(huán)保問題。政策系統(tǒng)需要建立和完善決策的回應(yīng)性機(jī)制，強(qiáng)化決策過程中與公眾互動(dòng)回應(yīng)的新模式，從而解決決策系統(tǒng)對外部回應(yīng)的缺失問題。
４我國海洋政策體制存在的問題和挑戰(zhàn)
以海洋管理機(jī)構(gòu)和決策體制為主體的政策體制，對于政策執(zhí)行來說是非常有利的，執(zhí)行力強(qiáng)，管理效率可控并易于評估。但另一方面，由于其相對的系統(tǒng)封閉性，使我國的海洋政策體制在應(yīng)對非傳統(tǒng)的管理問題時(shí)，難免受到各方面的掣肘。尤其是當(dāng)前海洋污染加重。漁業(yè)資源開發(fā)過度。海岸侵蝕加劇、海洋生態(tài)系統(tǒng)被破壞、國家的海洋權(quán)益面臨挑戰(zhàn)的情況下，我國的海洋政策體制更是從政策制度、政策執(zhí)行、政策評估、政策咨詢等多方面、多環(huán)節(jié)都面臨著問題�？偨Y(jié)起來看，我國海洋公共政策體制主要存在著如下問題和挑戰(zhàn)。（１）封閉性的海洋政策體制存在著對環(huán)境回應(yīng)性不足的挑戰(zhàn)。有專家認(rèn)為，雖然海洋管理被稱為是綜合管理，但海洋政策的綜合性卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國尚缺乏一套適合我國國情的海洋管理工作的理論體系，沒有形成一套整體有序、動(dòng)態(tài)權(quán)變的工作系統(tǒng)。導(dǎo)致我國海洋政策體制的效能還不能適應(yīng)變化萬端的形勢需要，還不能適應(yīng)我國海洋實(shí)力和地位需要崛起的戰(zhàn)略發(fā)展需要，還不能適應(yīng)海洋政策決策的民主化和科學(xué)化的需要，需要我們從內(nèi)在系統(tǒng)到要素整合等各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行提升和改造。（２）功能欠缺的海洋政策研究咨詢不足以適應(yīng)決策科學(xué)化的形勢需要。雖然我國海洋管理部門對海洋政策的研究咨詢工作的重視程度在不斷提高，然而，相對于當(dāng)前日益復(fù)雜的海洋問題、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋決策需求來說，這個(gè)封閉系統(tǒng)內(nèi)的海洋政策研究咨詢系統(tǒng)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。（３）海洋政策評估制度的建設(shè)還未提上日程。要使政策有效地解決問題，不斷滿足社會(huì)的有效管理需求，對公共政策進(jìn)行制度化的評估和修正是公共政策中的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，也是公共政策生命周期的一個(gè)關(guān)鍵議程。從實(shí)踐情況來看，我國的海洋政策體制和系統(tǒng)中還沒有對政策評估給予相應(yīng)的重視。
５優(yōu)化我國海洋政策體制的.對策建議
針對我國海洋政策體制存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，需要從改造其內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手，提升其組織功能；同時(shí)輔以加大投入，理順出口，優(yōu)化環(huán)境等措施，全面系統(tǒng)地提升和優(yōu)化我國的海洋政策決策體制和執(zhí)行回饋系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)我國海洋公共政策的質(zhì)量優(yōu)化和海洋行政管理效能的有效提升。具體而言，我國海洋政策體制的優(yōu)化途徑主要有以下幾個(gè)方面。
�。担苯⒕C合化、開放性、科學(xué)化的海洋政策決策體制
結(jié)合海洋管理政策的綜合性、關(guān)聯(lián)性、政治性等特點(diǎn)，針對我國海洋政策體制的系統(tǒng)性、封閉性、零散性等弊端，筆者認(rèn)為，要從優(yōu)化我國現(xiàn)行海洋政策體制入手，建立一個(gè)具有較高開放性、綜合化、科學(xué)化的海洋政策決策體制。（１）要建立綜合化的海洋政策決策體制。海洋資源是豐富多樣的，海洋發(fā)展也是無窮盡的，因此，綜合性國家海洋政策必須是全方位的，它應(yīng)該在指導(dǎo)海洋事業(yè)綜合發(fā)展的同時(shí)兼顧海洋法律、海洋各部門行動(dòng)。要改變傳統(tǒng)海洋政策中以各行業(yè)政策為主體，彼此各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，相互沖突的海洋管理政策模式；改變海洋政策存在的層次低、效力低，執(zhí)行失效等問題［６］。綜合化的海洋政策決策體制意味著要在明確海洋管理的價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，對海洋政策的制定做出一個(gè)全面的戰(zhàn)略框架，從而實(shí)現(xiàn)我國海洋方面的綜合管理。（２）增強(qiáng)我國海洋政策體制的開放性。要建立來自社會(huì)各界及廣大公民的民主參與機(jī)制，要完善跨部門、跨地域乃至跨地區(qū)及國家的磋商機(jī)制，保證利益矛盾和糾紛在開放性的決策體制中得到協(xié)調(diào)。（３）建立科學(xué)化的決策體制。這就意味著要完善專業(yè)化的決策體制和外圍決策支持系統(tǒng)，要大力提高決策者的能力和素質(zhì)，建立高智能化的決策模擬系統(tǒng)，提高決策預(yù)測能力和應(yīng)變能力，全面地提高海洋政策體制機(jī)制的科學(xué)化和合理化，全面提升決策體制的效能。
�。担步ㄔO(shè)和優(yōu)化我國海洋政策研究咨詢系統(tǒng)
研究是決策的前提。研究咨詢的質(zhì)量直接影響到?jīng)Q策能力和決策質(zhì)量。我國海洋政策研究咨詢系統(tǒng)重點(diǎn)涉及我國海洋公共政策研究、咨詢（機(jī)構(gòu)、部門及人員）的職責(zé)、職能及其管理體制、機(jī)制以及他們的研究成果、研究成效等。一個(gè)有效的海洋政策咨詢系統(tǒng)，不僅能及時(shí)發(fā)現(xiàn)海洋政策問題，而且能針對問題預(yù)測海洋政策，并提出海洋政策的規(guī)劃、方案以及儲(chǔ)備性的應(yīng)對預(yù)案，從而使海洋政策制定者處于主動(dòng)，使海洋政策作為一項(xiàng)工作，有效地滿足海洋管理和國家發(fā)展的戰(zhàn)略需要。筆者認(rèn)為有必要從以下幾個(gè)方面入手進(jìn)行改革，以建立一個(gè)功能齊全、具有謀劃能力的決策咨詢體系。（１）加強(qiáng)海洋政策研究機(jī)構(gòu)的建設(shè)和人才的培養(yǎng)，大力發(fā)展海洋政策研究咨詢事業(yè)。機(jī)構(gòu)的建設(shè)和人才的培養(yǎng)往往是一項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，其過程比較漫長，國家有關(guān)部門除了自身加強(qiáng)投入之外，還可以出臺(tái)一些激勵(lì)措施，引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)民間力量的參與。（２）加強(qiáng)海洋政策信息的開放性，為政策研究和咨詢提供較好的知識(shí)和信息條件。我國信息系統(tǒng)的建設(shè)較為落后，只有特定的咨詢機(jī)構(gòu)才能獲得傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、內(nèi)部資料和各地方的統(tǒng)計(jì)報(bào)告來獲取數(shù)據(jù)，而其他的機(jī)構(gòu)卻無從得到。即便得到也已經(jīng)非常滯后。政府信息系統(tǒng)的公開程度不夠健全，導(dǎo)致許多信息存在保密性，但這些信息往往又是非常關(guān)鍵的，對政策的制定起著決定性的作用，妨礙了專家對政策的正確分析，做出的政策建議往往具有片面性。從這個(gè)意義上講，海洋管理部門較好地實(shí)行政務(wù)公開，較大程度上能為政策研究和咨詢的優(yōu)化發(fā)揮作用和貢獻(xiàn)。（３）建立開放競爭的海洋政策研究咨詢機(jī)制，使海洋政策的研究咨詢主體多元化、多背景化，提倡海洋政策研究咨詢的獨(dú)立性和自主性。這樣有利于海洋政策研究咨詢的非部門化，對克服政策利益化、利益部門化的趨向能起到一定的遏制作用。
�。担辰⒑屯晟莆覈Ｑ笳咴u估及修正系統(tǒng)
政策評估和修正是政策循環(huán)過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，尤其是在外部環(huán)境和內(nèi)部變革發(fā)生劇烈的時(shí)候，公共政策系統(tǒng)要與外部變革相適應(yīng)，政策評估和修正的功能需求就越強(qiáng)烈。為此，我們需要站在時(shí)代需要的高度，建立和完善我國的海洋政策評估及修正系統(tǒng)。（１）提高對評估工作及其意義的認(rèn)識(shí)。海洋戰(zhàn)略是我國崛起戰(zhàn)略中的一個(gè)組成部分，海洋政策作為實(shí)現(xiàn)海洋事業(yè)發(fā)展和海洋管理的重要部分，海洋政策評估是保證海洋政策得以有效運(yùn)行的重要方面。為此，必須要建立完善的政策評估和監(jiān)控體系，隨時(shí)隨地對海洋政策進(jìn)行科學(xué)的制定、執(zhí)行、監(jiān)控和評估。（２）建立相對獨(dú)立的評估組織體系。要建立一些獨(dú)立的、具有自主性的評估組織，政策評估組織中，組織內(nèi)的成員要對海洋相關(guān)信息及知識(shí)具有相當(dāng)程度的見解，并且在組織內(nèi)形成一個(gè)自由討論的氛圍，能夠?qū)Ｑ笳叩脑u估給出建設(shè)性意見。（３）建立政策評估信息系統(tǒng)。政策信息是進(jìn)行政策評估的必要組成部分。只有掌握了大量的信息，才能對政策進(jìn)行有效的評估。由于我國的特殊性，許多信息只有通過內(nèi)部才能夠交流，這樣就要求政府開放對政策評估的相關(guān)信息，盡可能的信息公開，保證政策評估的順利進(jìn)行。最后，要把政策評估和新政策的制定結(jié)合起來，使其形成一個(gè)有機(jī)的閉合循環(huán)，使政策評估和政策創(chuàng)新結(jié)合在一起，從而實(shí)現(xiàn)錯(cuò)誤政策的修正和政策創(chuàng)新，提高、優(yōu)化政策質(zhì)量和政策執(zhí)行力。
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