淺談我國遺傳資源的行政保護(hù)現(xiàn)狀及對策的論文
21世紀(jì)是生物技術(shù)高速發(fā)展的時代，作為第三次科技革命發(fā)展的重要領(lǐng)域，生物技術(shù)(如轉(zhuǎn)基因技術(shù)、生物基因治療技術(shù)等)在推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、醫(yī)藥研發(fā)和工業(yè)原料生產(chǎn)等發(fā)揮越來越重要的作用，而生物技術(shù)的發(fā)展離不開豐富的遺傳資源作為支撐。因此，對遺傳資源的保護(hù)也就逐漸成為了各國政府關(guān)注的重要議題。我國遼闊的地域和復(fù)雜的生態(tài)條件使中國成為了世界上生物多樣性最為豐富的國家之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家種質(zhì)資源庫保存了39萬份作物種質(zhì)資源，長期保存數(shù)量位居世界第二位，我國擁有的物種數(shù)量占世界物總總數(shù)的10%以上。然而，我國豐富的遺傳資源在當(dāng)前的國內(nèi)和國際環(huán)境中卻面臨十分不利的處境。一方面，快速發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)以破壞生態(tài)環(huán)境為代價“先污染后治理”的發(fā)展模式使很多遺傳資源的原生環(huán)境遭到破壞:另一方面，發(fā)達(dá)國家為支持和發(fā)展本國的生物技術(shù)，除了采用官方交換遺傳資源的方式外，更多的是采取一些優(yōu)惠政策，鼓勵本國的跨國公司以各種名目竊取或低價獲取中國的遺傳資源，更為不利的是對一些有重要商業(yè)價值的遺傳資源或與之相關(guān)的生物技術(shù)采取知識產(chǎn)權(quán)的方式加以保護(hù)，限制我國對這些遺傳資源的利用。
一、我國現(xiàn)行遺傳資源行政保護(hù)的概況
我國在不同時期根據(jù)生產(chǎn)和發(fā)展的需要制定了針對某種或某類具體遺產(chǎn)資源保護(hù)的系列法律法規(guī)《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》,《種畜禽管理?xiàng)l例》、《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》、《水產(chǎn)苗種管理辦法》等，這些法律法規(guī)在一定程度上對保護(hù)我國的遺傳資源起到了重要作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的深入，法規(guī)中的一些原則性規(guī)定使得執(zhí)行缺乏可操作性，尤其表現(xiàn)在遺傳資源利益分享方面。同時法規(guī)的滯后性也使得新出現(xiàn)的遺傳資源保護(hù)問題缺乏法律的規(guī)制，表現(xiàn)在缺乏對進(jìn)出口遺傳資源的具體管理規(guī)定。
在行政機(jī)關(guān)設(shè)置上，現(xiàn)行保護(hù)遺傳資源的法律法規(guī)是根據(jù)不同類別的遺傳資源設(shè)置了相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)。農(nóng)業(yè)部、國家農(nóng)作物種質(zhì)資源委員會、畜牧行政主管部門、醫(yī)藥管理部門、野生植物行政主管部門等都是現(xiàn)行我國保護(hù)遺傳資源的行政機(jī)關(guān)，但不難發(fā)現(xiàn)，我國在設(shè)置保護(hù)遺傳資源的行政機(jī)關(guān)方面存在很大的問題。一方面，行政主體不明確，只是籠統(tǒng)的指出某一遺傳資源管理部門，沒有具體指明是哪個行政機(jī)關(guān)，這就容易產(chǎn)生權(quán)力的灰色空間，出現(xiàn)爭搶行政管理權(quán)和推卸責(zé)任現(xiàn)象。另一方面，缺乏遺傳資源行政機(jī)關(guān)的溝通機(jī)制，現(xiàn)行法律人多只規(guī)定了某一行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，很少涉及與其他行政機(jī)關(guān)的分工和協(xié)作。
二、完善我國遺傳資源行政保護(hù)的建議
由于遺傳資源具有強(qiáng)外部性，遺傳資源保護(hù)制度中融合了公共政策的多元價值，因此，對遺傳資源的保護(hù)應(yīng)堅(jiān)持公法管制的前提下，實(shí)行有限的私法自治。具體而言，加強(qiáng)遺傳資源的行政保護(hù)應(yīng)制定一部專門的遺傳資源獲取和惠益分享的行政法規(guī)、明確統(tǒng)一的遺傳資源行政管理機(jī)關(guān)和鼓勵支持社區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展。
(一)制定一部專門的遺傳資源獲取和惠益分享的行政法規(guī)
《生物多樣性公約》為各國保護(hù)本國遺傳資源的開發(fā)和利用確立了原則和框架，先后有50多個國家和地區(qū)已經(jīng)制定或正在制定遺傳資源獲取和惠益分享的法律。這些法律可以劃分為既有法律修訂模式、綜合性立法模式、專門立法模式以及超國家立法模式等四種類型。專門立法模式相比于其他三種類型具有立法效率高，節(jié)約立法成本和立法資源:便于行政主體對法律的實(shí)施和執(zhí)行以及方便遺傳資源利用者對法律的援引和遵守。就目前的情形看，專門立法模式符合我國的立法傳統(tǒng)，而且更易于付諸實(shí)施。在內(nèi)容上，該行政法規(guī)應(yīng)涵蓋遺傳資源的獲取、遺傳資源的惠益分享、國家主管部門的職權(quán)和設(shè)置、檢測機(jī)制等，規(guī)范遺傳資源的引進(jìn)和輸出，促進(jìn)遺傳資源的收集、保存、研究和開發(fā)利用。
(二)明確統(tǒng)一的遺傳資源行政管理機(jī)關(guān)
現(xiàn)行管理遺傳資源的行政機(jī)關(guān)主要包括農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、衛(wèi)生部、科技部、海洋局等，各行政主體各司其職，沒有一個明確統(tǒng)一的遺傳資源行政管理機(jī)關(guān)。但是我國已經(jīng)成立了一個協(xié)調(diào)遺傳資源的保護(hù)和管理的部際聯(lián)席會議，該部際聯(lián)席會議由國家環(huán)保總局牽頭，由國家發(fā)改委等17個部門組成。筆者認(rèn)為，多元化的遺傳資源的行政管理主體不僅會增加行政負(fù)擔(dān)、減低行政效率，同時也會增加遺傳資源利用者的行政審批、行政許可等費(fèi)用，不利于遺傳資源的開發(fā)和利用。我國可以借鑒印度的做法，設(shè)置一個專門的遺傳資源行政管理機(jī)關(guān)。根據(jù)我國目前的行政管理體制，該行政管理機(jī)關(guān)宜為國家環(huán)�？偩�，并在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方環(huán)保部門。國家環(huán)保總局主要負(fù)責(zé)制定保護(hù)和管理遺傳資源的方針、政策和法規(guī)，同時負(fù)責(zé)外國自然人、法人從我國境內(nèi)獲取遺傳資源的行政審批和進(jìn)行行政許可:地方環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)中國公民、法人為科學(xué)研究或商業(yè)利用而獲取遺傳資源的行政審批和行政許可:負(fù)責(zé)對我國遺傳資源的探查、收集、鑒定、評價及歸檔工作。同時，由于遺傳資源獲取與惠益分享涉及很多專業(yè)性知識，而負(fù)責(zé)審批獲取與惠益分享申請的行政官員通常并不具備這種專業(yè)知識。因此，為了使行政主體更好地實(shí)施行政行為，可以有針對性地吸收一些具有專業(yè)知識的法學(xué)、環(huán)境等方面的專家、學(xué)者，對相關(guān)遺傳資源的獲取及惠益分享提出專業(yè)建議。
(三)鼓勵支持遺傳資源所在社區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展
遺傳資源因?yàn)榫哂休^強(qiáng)的外部性，單純依靠市場規(guī)律的調(diào)節(jié)會客觀上縱容“生物票」竊”行為，造成遺傳資源的流失:同時市場主體的趨利性和盲目性會讓他們選擇性的摒棄在當(dāng)前看來利潤空間小的.遺傳資源，從而影響遺傳資源的多元化，不利于生物多樣性的發(fā)展。但是，如果完全依靠行政主體的力量，就會讓遺傳資源的保護(hù)缺乏活力。2010年國務(wù)院發(fā)布的《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略行動(2010一2030)》明確提出:研究促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，探索促進(jìn)生物資源保護(hù)與可持續(xù)利用的激勵政策。因此，對遺傳資源的有效開發(fā)利用需要在行政主體的引導(dǎo)下，鼓勵社區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展，比如發(fā)展農(nóng)民合作社。農(nóng)民合作社在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收，保護(hù)農(nóng)業(yè)遺傳資源方面具有重要作用。
同時，支持社區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展也間接保護(hù)了遺傳資源所在社區(qū)人民的利益。這是因?yàn)樵谥袊幸恍┻z傳資源是經(jīng)過很多代人對遺傳資源的保護(hù)、改良和創(chuàng)新才得以保存下來，這些遺傳資源凝結(jié)了社區(qū)所在勞動人民的智慧和汗水。發(fā)展社區(qū)行業(yè)協(xié)會可以讓社區(qū)內(nèi)的遺傳資源的經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)一步凸顯。而對于那些經(jīng)濟(jì)效益不高的遺傳資源，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)通過一定程度的補(bǔ)償或其他優(yōu)惠政策，為社區(qū)行業(yè)協(xié)會保護(hù)遺傳資源提供幫助。
三、結(jié)論
對于遺傳資源的保護(hù)應(yīng)在堅(jiān)持公法管制的前提下實(shí)行有限的私法自治。單一私法調(diào)整無法克服契約雙方的機(jī)會主義傾向，不利于公共政策價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這一行政立法的指導(dǎo)思想下，制定一部專門的遺傳資源獲取和惠益分享的行政法規(guī)。為了更好的施行這一行政法規(guī)，應(yīng)明確統(tǒng)一的遺傳資源行政管理機(jī)關(guān)，建議改行政機(jī)關(guān)為國家環(huán)�？偩�，在地方設(shè)立地方環(huán)保部門，具體負(fù)責(zé)遺傳資源的開發(fā)和利用事項(xiàng)。同時，對遺傳資源的行政保護(hù)離不開社區(qū)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，行政主體應(yīng)當(dāng)采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或其他優(yōu)惠政策鼓勵和支持社區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展，讓遺傳資源的開發(fā)利用更具市場活力。
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