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國家審計推動完善國家治理的機制和路徑研究的審計畢業(yè)論文
劉家義審計長指出，國家治理是指對國家和社會的控制、管理和服務，而國家審計作為國家治理的重要組成部分，本質上是國家治理系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，對完善國家治理具有重要作用。審計長關于“國家審計與國家治理”科學論斷的提出，為學術界和實務界高度重視并廣泛討論。本文以國家審計通過何種機制和何種基本路徑參與對國家的治理為切入點，探討國家審計如何推動完善國家治理這一基本理論問題，期以拋磚引玉，引發(fā)大家更多的思考。
一、國家審計在服務國家治理中發(fā)揮的作用
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國家治理的核心問題是公共權力，國家治理主要通過對公共權力的配置和運用，實現(xiàn)提供公共產(chǎn)品、配置公共資源、管理公共事務等目標。從政治治理角度看，國家審計就是一種對公共權力進行監(jiān)督和制約的制度安排，通過對公共權力的監(jiān)督，對政府的相應公共責任作出公正評價，從而制約權力的過度使用。在各種監(jiān)督機制中，國家審計有其特殊的優(yōu)勢，如國家審計部門無任何經(jīng)濟管理職能，不參與任何管理部門的經(jīng)濟管理活動，具有獨立性；審計監(jiān)督內(nèi)容取決于委托人或授權人的需要，審計內(nèi)容具有廣泛性等。法律賦予國家審計獨立的監(jiān)督權，客觀地對各級財政財務收支情況、領導干部履行經(jīng)濟責任情況以及相關資金使用效益情況做出公正的評價，并通過公開審計結果公告，關注責任的落實，加強政府透明度建設。服務國家治理是國家審計的內(nèi)在要求，國家審計通過對公共權力的監(jiān)督制約，促進國家治理機制的完善。當國家審計監(jiān)督能切實發(fā)揮作用時，能顯著提高國家治理的有效性。
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審計的基本功能之一是監(jiān)督功能。閻金鄂認為，審計是一項具有獨立性的經(jīng)濟監(jiān)督活動，其內(nèi)在的職能是經(jīng)濟監(jiān)督。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，市場的有效性取決于公共資源的合理配置，而資源配置的基礎是真實有效的信息。信息失真會帶來嚴重的經(jīng)濟后果，將引起投資決策失誤和社會經(jīng)濟資源的無效配置，使交易費用越來越高昂，最終導致交易的停頓。如果政府長期高支出和低效率，必然嚴重浪費公共資源，影響政府行政效率的提高。經(jīng)濟層面的信息風險影響信息使用者的正確決策，進而在宏觀層面影響國民經(jīng)濟的運行秩序和健康發(fā)展。國家審計作為國家治理的工具，運用自己的獨立地位，對于市場中資源配置的突出問題，摸清情況，查找問題，充分披露和反映其真實性、有效性和公允性，從而維護公共資源的有效配置，促進經(jīng)濟發(fā)展。國家審計通過降低市場信息風險，提高經(jīng)濟運行效率，有效地推動完善了經(jīng)濟治理。
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面對“以人為本”的社會全面發(fā)展的新形勢，民生問題越來越成為政府關注的重點問題。民生的改善實際正是一種公共受托責任，它是以“人”為中心的社會全面發(fā)展的目標，因此國家審計作為國家治理的工具必須幫助政府實現(xiàn)此責任。審計應圍繞宏觀調(diào)控政策的方向，關注與民生相關的重大問題，如社會保障體系的建立和對社會保障體系的監(jiān)督。社會保障是實現(xiàn)社會公平的最主要途徑，社會保障審計的基本職責就是對政府社會保障預算執(zhí)行情況及其效果進行審計監(jiān)督，將預算與決策的關系有機結合，重點關注政策的執(zhí)行效果，促進國家各項社會保障政策措施的貫徹落實，維護人民切身利益和社會和諧，從而推動完善國家的社會治理。
二、國家審計推動完善國家治理的機制：信息披露
在審計的不同發(fā)展階段，國內(nèi)外學者提出了關于審計本質的不同觀點，包括查賬論、方法過程論、審計監(jiān)督論、經(jīng)濟評價論、代理論、信息論、管理決策服務論和免疫系統(tǒng)論等，其中又以審計監(jiān)督論、免疫系統(tǒng)論和國家治理論這三種基本觀點為代表。國家審計參與、介入對國家和社會的控制和服務，推動國家治理的完善，必然要通過某種機制加以實現(xiàn)。筆者基于上述不同審計理論視角，將與國家審計完善國家治理機制相關的理論基礎分析如下：
（一）審計監(jiān)督論
審計監(jiān)督論的基本前提是受托經(jīng)濟責任觀，受托經(jīng)濟責任（Accountability）是指按照特定要求或原則經(jīng)管受托經(jīng)濟資源并報告其履行狀況的義務。審計基本理論認為，受托經(jīng)濟責任關系的存在是審計產(chǎn)生的重要條件或首要前提，審計的本質是“對受托責任履行情況的檢查與評價”。審計監(jiān)督論認為政府審計產(chǎn)生于受托經(jīng)濟責任關系，為委托人（人民）提供公共財政審計服務，監(jiān)督受托人（政府）的經(jīng)濟責任履行情況。審計監(jiān)督論認為審計是國家財政的“經(jīng)濟衛(wèi)士”，是經(jīng)濟監(jiān)督和經(jīng)濟控制的工具，審計的主要目標是監(jiān)督財政收支的真實性、合法性和有效性。隨著公共受托經(jīng)濟責任的內(nèi)容拓展，國家審計功能向政府績效審計、社會責任審計、環(huán)境審計、宏觀審計、審計對權力的有效監(jiān)督以及審計權的有效發(fā)揮等拓展。因此，當服務國家治理已然成為公共受托經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容時，國家審計的目標就應包含服務國家治理，并充分發(fā)揮審計功能。
由此可見，依照審計監(jiān)督論，審計機關應當根據(jù)審計授權人的授權，獨立檢查監(jiān)督對被審計人（如財政資金或公共資源的管理者、使用者）的受托責任，并將檢查結果向審計授權人進行報告，披露受托責任的履行情況，以此完善國家的治理。從這個意義上說，作為國家治理重要組成部分的國家審計，要實現(xiàn)授權人賦予的功能，其基礎機制就是將審計相關信息向授權人披露。
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劉家義審計長在2011年7月提出，審計本質是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。在國家政治制度體系中，也需要有一個免疫系統(tǒng)，用以預防、揭示和抵御政治和經(jīng)濟運行中的各種矛盾。免疫系統(tǒng)論成為國家審計的本質，審計目標由評價政府使用公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性轉向識別社會經(jīng)濟發(fā)展中面臨的風險、維護國家安全，進而國家審計從立足于被審計單位的微觀視角轉向立足于國家經(jīng)濟社會健康運行的宏觀視角。如果說審計監(jiān)督論強調(diào)監(jiān)督職能，那么免疫系統(tǒng)論重視監(jiān)督及服務功能，是對審計監(jiān)督論的發(fā)展，拓展了審計的功能。免疫系統(tǒng)論認為，國家審計的本質是經(jīng)濟社會的“免疫系統(tǒng)”，強調(diào)審計的預防和服務作用，審計的主要目標是預防、揭露和抵御經(jīng)濟社會運行中的問題，并將相關信息向決策者及時披露，提出建設性意見和建議，以促進國家治理完善。
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