從上海高層如林說(shuō)到城市規(guī)劃編制與實(shí)施機(jī)制論文
上海這幾年確實(shí)大變樣了，高層建筑如雨后春筍般顯現(xiàn)，林林總總，爭(zhēng)奇斗艷，其建設(shè)速度之快。規(guī)模之大、令國(guó)內(nèi)外人士感到驚訝。這里面凝聚著投資者的策劃、領(lǐng)導(dǎo)者的決策規(guī)劃、設(shè)計(jì)人員的心智、施工人員的艱辛成績(jī)之大是無(wú)庸置疑的。上海的大變化也是這些方面的力量綜合作用的結(jié)果，缺一不可。上海新三年是“重在管理”的三年。回顧這些年建設(shè)走過(guò)的路：總結(jié)經(jīng)驗(yàn)對(duì)上海面向21世紀(jì)的新發(fā)展是有積極意義的。作為一個(gè)長(zhǎng)期從事規(guī)劃管理的人員的我，從職業(yè)的角度談一些個(gè)人對(duì)高層建筑的看法和建議。
一、上海市高層建筑現(xiàn)狀與問(wèn)題
上海市規(guī)劃局曾組織市規(guī)劃院等部門對(duì)本市近幾年高層建筑建設(shè)情況作過(guò)一次調(diào)查。至1997年底，本市中心城（+區(qū)+浦東）高層建筑總數(shù)已達(dá)2258幢，總建筑面積3524萬(wàn)平方米。對(duì)其情況進(jìn)行分析，得出以下結(jié)論：
1．高層數(shù)量增長(zhǎng)迅速，高層建筑占新增建筑面積比例逐年上升。1971年至1980年十年共建高層149幢：1981年到1990年十年共建高層650幢，總建筑面積804萬(wàn)平方米，占新增面積比例9．9％；1991年到1995年共建高層750幢，總建筑面積1133萬(wàn)m2，占新增面積比例23％：1996年新建高層430底總建筑面積725萬(wàn)m’，占新增面積比例484％：1997年新增高層484幢，總建筑面積926萬(wàn)m2，占新增面積比例57．9％。
2．高層建筑中住宅占主要部分，隨著辦公樓市場(chǎng)的日趨飽和，住宅會(huì)成為高層建筑的主角。在2258幢高層、總建筑面積3524萬(wàn)平方米中，住宅有1590幢（占67．8％｝。建筑面積2078萬(wàn)m’（占59％），主要集中在徐匯、普陀、浦東、長(zhǎng)寧等區(qū)。
3．高層建筑分布以黃浦最密集。靜安、盧灣、南市次之，其他各區(qū)除相對(duì)集中某一地區(qū)外基本上呈隨機(jī)分布狀態(tài)。以長(zhǎng)寧為例，全區(qū)38km2，高層有246幢，總建筑面積429萬(wàn)m2，其中除主要分布在虹橋開(kāi)發(fā)區(qū)外（在0.65km’中有29幢、建筑面積117萬(wàn)平方米），其他則在該區(qū)37．35km’范圍內(nèi)漫布（217幢、建筑百積417二萬(wàn)m’）。
4．尚有大量已批待建高層，今后中心城高層建筑仍會(huì)有驚人增長(zhǎng)。到1997年底，市和區(qū)的規(guī)劃部門共批準(zhǔn)高層建筑3374幢、建筑面積5897萬(wàn)m2。除去1997年已建成的之外還有116幢。2643萬(wàn)m’的高層建筑在建或?qū)㈤_(kāi)工建設(shè)。
這幾年高層建設(shè)量大面廣，反映了本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也是土地使用制度改革和房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)拓的結(jié)果。面對(duì)當(dāng)前高層如林的態(tài)勢(shì)，從城市規(guī)劃角度思考，有兩個(gè)需要深入研究的問(wèn)題：
一個(gè)是高層建筑尤其高層住宅建筑是不是發(fā)展方向？上海市舊區(qū)建筑密集，人口集中對(duì)城市交通和環(huán)境的改善帶來(lái)很大的壓力。城市總體規(guī)劃提出了疏解舊區(qū)人口和交通的政策。《上海市城市規(guī)劃條例》也對(duì)舊區(qū)改建作出了”控制高層建筑降低建筑密尾增加公共綠地改善城市交通，完善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)城市綜合功能”的規(guī)定。至于高層住宅，由于其造價(jià)高：物典管理費(fèi)用大；而其建設(shè)的初充主要是為了平衡地價(jià)、拆遷等成本，而非增加綠地，改善環(huán)境：高層住宅尤其是塔式高層住宅的日照條件差：其消防問(wèn)題也是一個(gè)至今沒(méi)有完全解決難題。隨著住宅商品化的實(shí)施和居住水平提高，市民越來(lái)越重視住宅環(huán)境和生活質(zhì)．價(jià)廉物美的多層住宅越來(lái)越受歡迎。對(duì)一些低標(biāo)準(zhǔn)的高層住宅今后將會(huì)成為城市改造的沉重包袱。目前已建成的高層辦公樓空置率較大，市場(chǎng)消化需要時(shí)日。后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可能還需要建設(shè)一些高層辦公樓、賓館，但數(shù)量不會(huì)大多。因此，今后在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，高層建筑尤其是高層住宅并非今后的發(fā)展方向，舊區(qū)改建要控制高層建筑。另一個(gè)問(wèn)題是高層布局。目前已建的高層建筑總體布局狀況是，集中地區(qū)密度過(guò)高、綠地過(guò)少、日照的矛盾突出：一般區(qū)則隨機(jī)分布，沒(méi)有秩序，缺乏環(huán)境設(shè)計(jì)，形不成城市景觀，有的甚至在歷史風(fēng)貌保護(hù)地區(qū)隨意插建高層，有損歷史風(fēng)貌。
二、上海高層建筑的規(guī)劃控制
上述問(wèn)題產(chǎn)生的因素是復(fù)雜的，解決這些問(wèn)題也需要綜合考慮。從城市規(guī)劃角度要著重解決城市規(guī)劃編制和實(shí)施的`機(jī)制問(wèn)題。
1．城市規(guī)劃的編制機(jī)制
關(guān)于城市規(guī)劃的編制機(jī)制，主要是控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制問(wèn)題。這幾年，由于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、引進(jìn)外資增多，舊區(qū)改造加快。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”退二進(jìn)三”（即第二產(chǎn)業(yè)改第三產(chǎn)業(yè)）等方面的原因，某些地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制滯后于舊區(qū)改建的情況是存在的。有些改建地區(qū)控制性詳規(guī)的編制人又過(guò)多地遷就了委托部門“容積率里出效益”的要求，沒(méi)有考慮總體規(guī)劃的實(shí)施要求，存在著盲目提高容積率的情況。而在實(shí)施過(guò)程中也存在著隨意調(diào)整控制性詳略規(guī)劃的容積率規(guī)定的情況。這些情況的存在，就難以控制高層建筑。相反，高層建筑遍地開(kāi)花。目前要借新一輪城市總體規(guī)劃報(bào)批和實(shí)施的契機(jī)，對(duì)中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行梳理和調(diào)整。為切實(shí)體現(xiàn)總體規(guī)劃要求，應(yīng)抓緊編制中心城分區(qū)規(guī)劃，分析、分解總體規(guī)劃的有關(guān)控制指標(biāo)和各項(xiàng)控制要素，體現(xiàn)城市設(shè)計(jì)的思想，提出高層布局規(guī)劃，劃分控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制單元范圍，將分區(qū)規(guī)劃深化、細(xì)化的總體規(guī)劃的控制要求落實(shí)力各地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制要求（如建筑總?cè)萘�、綠地率、建筑保護(hù)要求等）�？刂菩栽敿�(xì)規(guī)劃的編制與實(shí)施，是總體規(guī)劃的具體化又是規(guī)劃管理的依據(jù)，它起到”承上啟下”的作用，地位十分重要。為此，要增強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的法律地位，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，要完善編制與審批程序，加強(qiáng)調(diào)查研究進(jìn)行專家論證，引入公眾參與機(jī)制；要嚴(yán)格規(guī)定其調(diào)整程序，未按法定程序不得隨意調(diào)整；要建立監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)人大、行政和社會(huì)三個(gè)方面的對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制、實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。為此，批準(zhǔn)的控制性詳略規(guī)劃要對(duì)社會(huì)公開(kāi)。
2．城市規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制
高層建筑數(shù)量多及其分布的隨機(jī)性，表面上看是城市空間規(guī)劃方面的問(wèn)題，但其實(shí)質(zhì)是土地經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題。其主要因素是在于土地開(kāi)發(fā)成本、土地開(kāi)發(fā)機(jī)制及土地開(kāi)發(fā)調(diào)控機(jī)制。不解決這方面的問(wèn)題，盡管有了規(guī)范高層布局的詳細(xì)規(guī)劃也是難以實(shí)施的。例如，開(kāi)發(fā)商出于經(jīng)濟(jì)效益考底如土地開(kāi)發(fā)成本高，則提高容積率以獲取經(jīng)濟(jì)效益。而在土地開(kāi)發(fā)成本中占很大比例的上地地價(jià)又未與城市規(guī)劃實(shí)施相結(jié)合。相反，土地批租的高地價(jià)是作為一項(xiàng)地價(jià)經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，如果居高不下，容積率也就是降不下來(lái)，建高層勢(shì)在必然。另一方面，在土地開(kāi)發(fā)上，近幾年發(fā)揮了各個(gè)方面的積極性，但分散開(kāi)發(fā)也是造成高層漫布的原因之一。因此研究城市規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制至關(guān)重要。建議從以下幾方面加強(qiáng)工作：一是協(xié)調(diào)規(guī)劃實(shí)施與土地管理的關(guān)系，使土地地價(jià)與城市規(guī)劃實(shí)施掛鉤：實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，推進(jìn)成片開(kāi)發(fā)；加強(qiáng)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的政府調(diào)控，有計(jì)劃地每年推出土地供應(yīng)總量。二是修改、完善規(guī)劃管理法規(guī)調(diào)整建筑容積率、建筑密度、綠地率等有關(guān)規(guī)定，制定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)環(huán)境建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則。三是嚴(yán)格高層建筑的立項(xiàng)審批，提高審批層次。
通過(guò)城市規(guī)劃編制與實(shí)施機(jī)制的完善。促使舊區(qū)改建，尤其是高層建筑的建設(shè)真正納入城市規(guī)劃的有序的軌道，把城市環(huán)境質(zhì)量提高到一個(gè)新的水平。
參考文獻(xiàn)：
上海市規(guī)劃局：《關(guān)于本市高層建筑狀況和建議的專題報(bào)告》，1997年
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