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小議新農(nóng)村社老保制度重構(gòu)論文
提要新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在全國(guó)的試點(diǎn),使8億農(nóng)民“老有所養(yǎng)”逐漸成為現(xiàn)實(shí)。從河北試點(diǎn)情況看,還存在諸如縣級(jí)財(cái)政配套資金難到位、新舊農(nóng)保制度難銜接等問題。應(yīng)進(jìn)一步明確政府責(zé)任、加大宣傳力度,按照差異化、非均衡式發(fā)展路徑,加快試點(diǎn)工作的開展。
關(guān)鍵詞:新農(nóng)保;政府責(zé)任;差異化
2009年12月23日河北省召開了新農(nóng)保試點(diǎn)工作會(huì)議,并于2009年年底前經(jīng)省政府批準(zhǔn)印發(fā)了試點(diǎn)具體辦法,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”)參保登記和基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放工作全面展開。截至2010年2月10日,全省18個(gè)試點(diǎn)縣(市)共有175.1萬(wàn)人登記參保,收繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)5.31億元,適齡人員(不含在校學(xué)生、現(xiàn)役軍人)參保率51.2%。18個(gè)試點(diǎn)縣(市)均已發(fā)放了首批基礎(chǔ)養(yǎng)老金,58.8萬(wàn)農(nóng)村老年人開始享受新農(nóng)保待遇,發(fā)放率達(dá)到75.9%,共發(fā)放養(yǎng)老金5,123.82萬(wàn)元。根據(jù)國(guó)務(wù)院的部署,2010年試點(diǎn)將擴(kuò)大到全國(guó)23%的縣。為加快新農(nóng)保制度在河北省的推進(jìn),在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,我們提出新農(nóng)保制度的建設(shè)應(yīng)結(jié)合河北實(shí)際,以差異化、多層次、復(fù)合式路徑展開,加快制度重構(gòu),以保證這項(xiàng)關(guān)系河北4,000萬(wàn)農(nóng)民晚年幸福的惠民工程盡快在全省展開。
一、新農(nóng)保試點(diǎn)中存在的突出問題
推行試點(diǎn)的新農(nóng)保與17年前開始實(shí)行的由個(gè)人負(fù)擔(dān)的“舊農(nóng)保”相比有了很大的進(jìn)步:明確個(gè)人、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任,權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)。但是,新農(nóng)保在解決農(nóng)村養(yǎng)老方面也面臨著許多挑戰(zhàn),其發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)。
(一)縣級(jí)財(cái)政資金配套壓力大,財(cái)務(wù)可持續(xù)性差。舊農(nóng)保之所以難以為繼,一個(gè)很重要的原因是政府責(zé)任不到位。新農(nóng)保注重強(qiáng)化政府責(zé)任,基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由財(cái)政出資,中央和地方財(cái)政各分擔(dān)一部分。這意味著財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老上的巨大投入。如何保證地方財(cái)政,特別是縣、鄉(xiāng)財(cái)政充分安排資金對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼,將是需要解決的主要難題。當(dāng)前,河北省張家口、承德等地,縣、鄉(xiāng)財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”,入不敷出。如果僅簡(jiǎn)單地匡算新農(nóng)保資金配套一項(xiàng),或許短期財(cái)政農(nóng)保支付壓力不大,但是考慮到近年來出臺(tái)的與民生相關(guān)的惠民政策,都要求地方政府給予“資金配套”,如新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保每人每月40元,新農(nóng)保每人每月30元,城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)低�？h分擔(dān)10%,看起來哪項(xiàng)都不高,但是加起來就是一個(gè)很龐大的數(shù)字,這對(duì)縣級(jí)財(cái)政的壓力是顯而易見的。如何保證縣級(jí)財(cái)政資金及時(shí)、足額到位,將是影響新農(nóng)保持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。一些專家建議用土地出讓金、國(guó)有資產(chǎn)利潤(rùn)及增值減持等反哺農(nóng)民,但在當(dāng)前行政考核評(píng)價(jià)體系沒有根本改變的情況下,短期內(nèi)讓地方官員轉(zhuǎn)變急功近利的心態(tài),克服GDP偏好、工程偏好而關(guān)注民生,是不太現(xiàn)實(shí)的。為此,應(yīng)重構(gòu)省級(jí)政府、市級(jí)政府及與縣級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系,省級(jí)、市級(jí)財(cái)政應(yīng)按照各縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的不同對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼予以分擔(dān),以加大對(duì)貧困縣的支持力度。
(二)新農(nóng)�；鶎庸芾砥脚_(tái)脆弱,管理能力嚴(yán)重不足。新農(nóng)保的高效運(yùn)行,需要建立一套完備、統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)。雖然各地多為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)配備了電腦、打印機(jī)等管理設(shè)備,但距離信息化管理還有很大差距。一方面“新農(nóng)�！钡慕�(jīng)辦力量嚴(yán)重不足,目前我國(guó)的縣級(jí)市,只有57.4%建立了農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有14.1%;經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后,經(jīng)辦人員編制缺位、業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低,很多基層經(jīng)辦人員不熟悉業(yè)務(wù)流程、對(duì)新農(nóng)保政策把握不準(zhǔn),工作效率低、工作漏洞多,難以適應(yīng)新農(nóng)保制度的快速發(fā)展;另一方面資金投入嚴(yán)重不足、信息平臺(tái)建設(shè)滯后。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn),新農(nóng)保整個(gè)業(yè)務(wù)流程的實(shí)施還停留在手工操作層面,經(jīng)辦自動(dòng)化水平較低,目前的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)對(duì)于保費(fèi)繳納、歸集上解、待遇領(lǐng)取等無(wú)法做到簡(jiǎn)單、便捷、安全,信息平臺(tái)嚴(yán)重滯后。一些地方的新農(nóng)保保費(fèi)和養(yǎng)老金由縣郵局代收代發(fā),制度平臺(tái)、管理平臺(tái)、技術(shù)平臺(tái)亟待加強(qiáng)。因此,必須加大管理建設(shè)投入,一方面配備較為先進(jìn)的管理硬件,為信息化管理奠定基礎(chǔ);一方面加大基層管理人員、特別是一線經(jīng)辦人員的培訓(xùn)力度,提高其業(yè)務(wù)素質(zhì),實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度的管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新。
(三)保障水平
低,難以發(fā)揮養(yǎng)老保障功能。新農(nóng)保養(yǎng)老金賬戶由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成,支付終身�；A(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月55元,而2010年河北省農(nóng)村平均最低生活保障水平是58元,就是說目前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金比農(nóng)村的低保還要低。個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額為個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)加上當(dāng)?shù)卣畬?duì)每人每月30元的補(bǔ)助以及其他集體補(bǔ)助之和。個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次,多繳多得。繳納15年并到60歲后,每人每月可以領(lǐng)到養(yǎng)老金。我們以最高檔次個(gè)人繳費(fèi)額進(jìn)行計(jì)算:一位村民選擇最高檔次繳納,500元×15年=7500元,加上各級(jí)政府補(bǔ)助30元×15年=450元,那么他個(gè)人賬戶至少有7,950元,另外還加上一年期的利息。這位農(nóng)民繳滿15年新農(nóng)保后,他個(gè)人賬戶金額8,000元,而他60歲后每年每月可以按時(shí)領(lǐng)到的養(yǎng)老金只有:8,000元÷139(系數(shù))+55元(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)=112.6元。
如果將這一數(shù)字進(jìn)一步與其他群體的養(yǎng)老金待遇相比,更顯捉襟見肘。2010年調(diào)整后的企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為1,320元,公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇平均比企業(yè)職工高出1.1倍。這意味著,每月112元的農(nóng)民養(yǎng)老金,僅僅是企業(yè)退休金的8%,更不到公務(wù)員退休金的7%。對(duì)于這些已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力、貧病交加的老人而言,每月100元左右的生活很難想像,新農(nóng)保的養(yǎng)老保障功能嚴(yán)重缺失。
二、分區(qū)域、多層次、復(fù)合式農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度重構(gòu)
在當(dāng)前及今后一段時(shí)期,必須建立分區(qū)域、多層次、復(fù)合式農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,才能使農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。
(一)強(qiáng)化政府在新農(nóng)保制度推進(jìn)中的主導(dǎo)作用
1、政策責(zé)任。省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府要把新農(nóng)保作為振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要配套工程,逐步推行新農(nóng)保工作的規(guī)范化管理,從籌劃組織實(shí)施、溝通協(xié)調(diào)服務(wù)、運(yùn)營(yíng)監(jiān)督管理等方面提高行政職能和公共服務(wù)能力。在制度推進(jìn)過程中,省政府應(yīng)明確漸推漸進(jìn)的改革路徑,構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的整體和統(tǒng)一的框架,既考慮各地實(shí)際,又統(tǒng)籌全局。市、縣、鄉(xiāng)政府也要及時(shí)跟進(jìn),明確定位,形成省、市、縣、鄉(xiāng)四位一體的政府主導(dǎo)體系。
2、財(cái)政責(zé)任。新農(nóng)保制度持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,是政府的財(cái)政補(bǔ)貼的及時(shí)、足額到位。雖然新農(nóng)保提出建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資模式,但集體補(bǔ)助并不是強(qiáng)制性的,而且河北的集體經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)不如東部沿海發(fā)達(dá),這很容易造成集體補(bǔ)助的缺失。因此,各地在制定具體政策時(shí),要合理確定籌資標(biāo)準(zhǔn)的高低和各方責(zé)任的負(fù)擔(dān)比例。特別是省、市、縣三級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例,可以考慮按3∶3∶4的標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)籌資責(zé)任,這一方面可減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),另一方面也可避免基礎(chǔ)養(yǎng)老金過分依賴縣鄉(xiāng)財(cái)政的窘境,防止由于縣鄉(xiāng)財(cái)政不發(fā)達(dá)導(dǎo)致農(nóng)民的實(shí)際待遇下降。在具體補(bǔ)貼方式上也要有所側(cè)重:一是對(duì)參保農(nóng)民實(shí)行普惠式補(bǔ)貼;二是對(duì)貧困區(qū)域?qū)嵭袃A斜性補(bǔ)貼;三是對(duì)特殊群體(農(nóng)村低保戶、五保戶等)實(shí)行重點(diǎn)補(bǔ)貼,以此來保證新農(nóng)保制度的普惠性。
3、法律監(jiān)管責(zé)任。河北新農(nóng)保制度實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌,這是比較低的統(tǒng)籌層次,地方部門管理往往容易造成賬目的混亂、責(zé)任不清、制度變更頻繁,這就容易發(fā)生基金的挪用、侵占、流失等問題。同時(shí),管理體制的不順暢也會(huì)加大省級(jí)人力資源社會(huì)保障部門對(duì)縣市農(nóng)保工作監(jiān)督的難度。從目前來看,一方面國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)這方面的法律法規(guī),依靠法律的強(qiáng)制性保證新農(nóng)保制度的順利開展;另一方面應(yīng)建立一個(gè)有法律界人士參加的、獨(dú)立于政府之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)新農(nóng)保整個(gè)工作的專門監(jiān)督。
(二)因地制宜,差異化、非均衡式推進(jìn)。河北省地區(qū)發(fā)展水平差異很大,無(wú)論是在人均收入水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城市化水平、財(cái)政能力等方面,各地差距都很大,而且這種差距在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都必將存在。這種差異性也說明新農(nóng)保制度需要在因地制宜的基礎(chǔ)上,允許和鼓勵(lì)地區(qū)之間存在多樣性。因此,新農(nóng)保在擴(kuò)面過程中,應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民人均純收入狀況,在同一制度模式下,實(shí)施差異化、非均衡式發(fā)展策略。一方面唐山、秦皇島、廊坊、石家莊、滄州等地經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),集體經(jīng)濟(jì)活躍,應(yīng)鼓勵(lì)村集體等經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)民參保提供補(bǔ)助,具體補(bǔ)助比例可由村民委員會(huì)召開村民會(huì)議民主確定;對(duì)于五保戶、傷殘家庭等弱勢(shì)群體,應(yīng)強(qiáng)制性要求村集體按最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為其個(gè)人賬戶繳費(fèi),并承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付,以保證制度的普惠性;另一方面張家口、承德等地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),集體經(jīng)濟(jì)不活躍,有些地方甚至沒有集體經(jīng)濟(jì),個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的繳納就要靠省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政共同努力。省、市兩級(jí)財(cái)政要承擔(dān)較高補(bǔ)貼比例,對(duì)國(guó)家級(jí)貧困縣省、市按7∶3全額補(bǔ)貼,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般的縣按70%進(jìn)行補(bǔ)貼,剩下的30%由縣鄉(xiāng)自行解決。
這里所指的差異化、非均衡,是指我們可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將省內(nèi)各市劃分為不同區(qū)域,同一個(gè)市內(nèi)也可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同劃分為若干區(qū)域,不同區(qū)域的省級(jí)財(cái)政支持力度、各方繳費(fèi)比例、優(yōu)惠政策是不一致的,但同一區(qū)域內(nèi)的政府支持力度、各方負(fù)擔(dān)比例、待遇水平應(yīng)是一致的。這種區(qū)域式非均衡發(fā)展策略,既能夠調(diào)動(dòng)市縣積極性,發(fā)揮集體補(bǔ)貼的作用,又能夠減輕省級(jí)財(cái)政的壓力,讓有限的資源發(fā)揮最大的效力,保證經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)保制度的順利推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上,隨著收入水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同,地區(qū)之間財(cái)政支付的養(yǎng)老金給予水平也逐步趨同,最終實(shí)現(xiàn)制度模式與制度實(shí)踐的完整統(tǒng)一。
(三)加大宣傳力度。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),很多農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保不了解,經(jīng)常把新、舊農(nóng)�；鞛橐徽�,由此造成參保意愿不強(qiáng)。為此,各省、市、縣、鄉(xiāng)、村應(yīng)依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員,成立專門的新農(nóng)保宣傳辦公室,加大宣傳力度,在各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下,印發(fā)宣傳手冊(cè)、明白紙,通過報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體對(duì)新農(nóng)保進(jìn)行全方位宣傳,各鎮(zhèn)也采用拉橫幅、貼標(biāo)語(yǔ)、深入村組等辦培訓(xùn)班等形式進(jìn)行宣傳�？稍诿總�(gè)村設(shè)立一名業(yè)務(wù)宣講員,由村主任擔(dān)任,在接受系統(tǒng)培訓(xùn)后,專門負(fù)責(zé)深入農(nóng)民家中、深入田間地頭,將新農(nóng)保制度的具體政策對(duì)農(nóng)民講清、講透,徹底打消農(nóng)民心中的疑慮,保證適齡農(nóng)民都加入到新農(nóng)保中來。
參考文獻(xiàn):
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