當(dāng)代行政法之信賴保護(hù)原則論文
論文摘要:
信賴保護(hù)原則作為行政法的基本原則應(yīng)該貫穿于行政行為的始末,當(dāng)信賴?yán)嬖獾角趾r(shí),公民必須能夠找到有效的救濟(jì)途徑,即使相對(duì)人可以通過訴訟方式進(jìn)行救濟(jì),但很多情況下,相對(duì)人無法進(jìn)行有效的救濟(jì),即使進(jìn)入司法程序也存在著無法可依的局面。因此,我國的信賴保護(hù)原則的運(yùn)用需要具體明確。
論文關(guān)鍵詞
信賴保護(hù)原則 具體運(yùn)用 行政法
一、行政法之信賴保護(hù)原則概述
正如“誠實(shí)信用原則”在民法領(lǐng)域中被公認(rèn)是“帝王條款”一樣,在當(dāng)代行政法中,“信賴保護(hù)原則”也已經(jīng)被確立了基本原則的地位存在著。這一原則并非私法所特有的,也并非屬于公法的特殊原則,而是作為公法私法的法的一般法律原理。
現(xiàn)代行政法已于往昔不同,在承擔(dān)著保障****、維護(hù)法的安定性、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的法治行政的職責(zé)的同時(shí),也應(yīng)該本著誠實(shí)信用的原則而為之。同一法律原則在不同的法律部門也應(yīng)該有其自己的特殊性,因此,信賴保護(hù)原則作為誠實(shí)信用原則體現(xiàn)在行政法上的具體原則也應(yīng)該有其特殊內(nèi)涵。
那么什么是信賴保護(hù)原則?1996年韓國《行政程序法》第4條規(guī)定:“(1)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí),應(yīng)本于誠實(shí)信用為之。(2)法令之解釋或行政機(jī)關(guān)之慣例為國民普遍接受后,除對(duì)公共利益或第三者的正當(dāng)利益有明顯危害之外,不得以新的解釋或慣例溯及而為不利致處理�！边@是有關(guān)信賴保護(hù)原則的典型規(guī)定。我國學(xué)者對(duì)信賴保護(hù)也有不同論述。姜明安教授在《行政法與行政訴訟法》中提到信賴保護(hù)原則是政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用,不得隨意變更,不得反復(fù)無常。馬懷德教授又稱信賴保護(hù)原則為保護(hù)合法信賴原則或者尊重合法信賴原則,認(rèn)為行政法信賴保護(hù)原則是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保管理活動(dòng)的明確性、穩(wěn)定性和連貫性,從而樹立和保護(hù)公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)及其管理活動(dòng)真誠信賴的原則。德國行政法學(xué)家毛雷爾認(rèn)為:行政行為一旦經(jīng)法定程序確立,“該行政行為受到存續(xù)保護(hù)而不得任意撤廢,如出于公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時(shí),也應(yīng)給予相對(duì)人相應(yīng)的補(bǔ)償,此為行政法上信賴保護(hù)原則基本涵義�！�
雖然不同學(xué)者有不同表述,但我們?nèi)阅芸闯鲂刨嚤Ｗo(hù)原則的內(nèi)涵主要有以下幾點(diǎn):
首先,行政行為一經(jīng)作出,非有法定事由不得隨意更改、撤銷、廢止,即使事后發(fā)現(xiàn)有輕微違法或不利因素存在,若行政相對(duì)人對(duì)行政行為已形成值得保護(hù)的信賴,行政主體不得隨意變動(dòng)該行政行為,即行政行為具有確定力。
其次,如果行政行為作出后,據(jù)以作出該行政行為的法律法規(guī)、規(guī)章或者客觀情況發(fā)生重大變化,只有出于公共利益的需要或者大于行政相對(duì)人將因此遭受的損失時(shí),可以變動(dòng)已經(jīng)生效的行政行為。
再次,行政主體變動(dòng)已生效的行政行為,不是因?yàn)樾姓鄬?duì)人過錯(cuò)的,要對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行賠償,如果基于公共利益變動(dòng)已經(jīng)生效的行政行為時(shí),必須合理補(bǔ)償對(duì)行政相對(duì)人造成的信賴?yán)鎿p失。
從本質(zhì)上來說,信賴保護(hù)原則保護(hù)的是公民、法人和其他組織基于對(duì)行政主體的信賴而取得或者可能取得的利益,因此,行政主體不得改變行政相對(duì)人賴以生存的行政法律秩序,或者在行政主體改變這種行政法律秩序之后給予合理補(bǔ)償或賠償,以此來維護(hù)行政法治秩序的安定,保障公共利益和成員正當(dāng)?shù)睦�。可�?當(dāng)代行政法中的信賴保護(hù)原則是對(duì)個(gè)人利益和公共利益的衡平與選擇。
二、信賴保護(hù)原則對(duì)于當(dāng)代行政法的意義及在行政實(shí)踐中的具體運(yùn)用
(一)信賴保護(hù)原則對(duì)當(dāng)代行政法的意義
對(duì)于現(xiàn)代行政法治而言,信賴保護(hù)原則是形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的必然要求,信賴保護(hù)作為行政法的基本原則應(yīng)該是貫穿于行政行為的始末。不管是出于對(duì)政府的信任還是無可厚非的選擇,政府都應(yīng)該是誠信的,應(yīng)該對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)的,不應(yīng)該過分強(qiáng)調(diào)政府與公民之間的服從關(guān)系,個(gè)人利益是包含在公共利益之中的,政府不應(yīng)該只在乎公共利益而忽視個(gè)****利的平衡。如果行政主體只要認(rèn)為出于公共利益的需要就會(huì)變動(dòng)已經(jīng)做出的行政行為,那么不止行政相對(duì)人的利益必然受到損害,政府的信用也必要受損。因此,信賴保護(hù)原則不但有利于建立政府的公信力,而且防止權(quán)力的濫用,其意義重大。
1.信賴保護(hù)原則有利于塑造誠信政府
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們對(duì)政府的要求越來越高,政府在社會(huì)生活中的角色也發(fā)生了改變,漸漸背離了“人民公仆”的形象,政府要取得公民的信賴,必須重新建立良好的信譽(yù)度。這就需要政府在行政行為中,依法行政,對(duì)其行為負(fù)責(zé),既要立足于公共利益又要充分考慮到具體行政相對(duì)人的利益,確保信賴?yán)娴膶?shí)現(xiàn)。信賴保護(hù)原則有助于改善人民和政府的關(guān)系,營造誠信政府,改善政府形象。
2.信賴保護(hù)原則有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)
在我國,行政機(jī)關(guān)本著有錯(cuò)就改的原則擅自變動(dòng)已經(jīng)生效的行政行為,使行政相對(duì)人據(jù)此產(chǎn)生的信賴?yán)媸軗p,雖然行政相對(duì)人可以通過復(fù)議或者訴訟的方式救濟(jì),但有時(shí)效果甚微。確立信賴保護(hù)原則,就是要求政府信守諾言,改變反復(fù)無常的行政行為,切實(shí)維護(hù)公民利益。應(yīng)松年教授曾說過,“政府本身應(yīng)該成為整個(gè)社會(huì)誠信的示范者”。當(dāng)代行政法上的信賴保護(hù)原則,既有利于全面保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,又有利于改善人們與政府的關(guān)系,規(guī)制行政權(quán)力。
(二)信賴保護(hù)原則在我國行政實(shí)踐中的具體適用
信賴保護(hù)原則在行政法上的適用主要體現(xiàn)在行政行為的變動(dòng)過程中,既適用具體行政行為也適用抽象行政行為。在具體行政行為中的適用主要是對(duì)具體行政行為的撤銷和廢止。
基于具體行政行為違法的撤銷,是指在成立時(shí)具有違法情形或瑕疵的具體行政行為予以撤銷自始無效。這是遵循依法行政原則的必然結(jié)果。但是,信賴保護(hù)原則的出現(xiàn),使得依法行政原則不再絕對(duì)化,如果行政相對(duì)人基于對(duì)該行政行為的信任已經(jīng)產(chǎn)生了值得保護(hù)的信賴?yán)?這時(shí)若一味遵循依法行政原則不僅會(huì)損害行政相對(duì)人的權(quán)益,也會(huì)使得行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性遭到質(zhì)疑。因此,具體行政行為的撤銷與否,不應(yīng)完全取決于對(duì)絕對(duì)合法性的維護(hù),而必須是對(duì)行政行為所維護(hù)的公共利益與行政相對(duì)人的個(gè)人利益進(jìn)行客觀衡量的結(jié)果。
按具體行政行為是否對(duì)相對(duì)人有利分為授益性行政行為和負(fù)擔(dān)性行政行為。因?yàn)槭谝嫘孕姓袨榈某蜂N對(duì)相對(duì)人的利益會(huì)產(chǎn)生最直接的影響,因此應(yīng)受到嚴(yán)格限制。只有當(dāng)為實(shí)現(xiàn)的公共利益明顯大于相對(duì)人值得保護(hù)的信賴?yán)鏁r(shí)才可以撤銷,但應(yīng)當(dāng)賠償相對(duì)人因此受到的損失。負(fù)擔(dān)行政行為原則上可以隨意撤銷負(fù)擔(dān)行政行為。作為例外,比如相對(duì)人基于行政行為的信賴已經(jīng)對(duì)標(biāo)的物進(jìn)行處分很難恢復(fù)等情況。
具體行政行為的廢止,是指合法的具體行政行為因不再適用新的需要而被廢止。廢止的是合法的行政行為,正因如此,相對(duì)人對(duì)合法行政行為的信賴程度更大,所以在行政行為的廢止上,更應(yīng)該重視信賴保護(hù)原則的適用。
信賴保護(hù)原則同樣適用于抽象行政行為中,雖然抽象行政行為的對(duì)象是不特定的,但其一經(jīng)做出,公民必然會(huì)基于對(duì)其的信賴而做出特定行為,這必然會(huì)產(chǎn)生一定的利益,所以,在抽象行政行為的變動(dòng)中仍存在信賴保護(hù)原則的適用。抽象行政行為原則上不具有溯及力,即使在特定情況下可以溯及既往,也不得損害相對(duì)人的合法權(quán)益。
三、信賴保護(hù)原則在我國行政實(shí)踐中的具體構(gòu)建
(一)何為“公共利益”
信賴保護(hù)原則是為了切實(shí)維護(hù)相對(duì)人利益對(duì)公共利益和個(gè)人利益的衡量,公共利益出現(xiàn)在我國眾多的法律當(dāng)中,但是何為公共利益法律沒有做出明確的說明。
在人們的.思想中,當(dāng)個(gè)人利益和公共利益沖突時(shí),強(qiáng)調(diào)犧牲個(gè)人利益以保全公共利益,強(qiáng)調(diào)公共利益優(yōu)于個(gè)人利益。但是公共利益并不是與個(gè)人利益相對(duì)的,相反的,公共利益是個(gè)人利益的集合�！八^公意,或者人民的意志,就是如果政府的行為符合公益,體現(xiàn)人民的意志,那么政府的行為就是合法的;如果政府的行為不符合公益,或者不體現(xiàn)人民的意志,那么政府的行為就是非法的。因此,政府行為的合法性來源于人民意志�！痹凇豆嬖V訟理念研究》中公共利益不僅僅是國家利益,還包括社會(huì)利益,公共利益在主體上是整體的而不是局部的利益,在內(nèi)容上是普遍的而不是特殊的利益。對(duì)于“公共”的界定,一般采取不確定的多數(shù)人的標(biāo)準(zhǔn),在“利益”判斷方面,應(yīng)以規(guī)范背后的價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)之外,還應(yīng)該考察社會(huì)的客觀事實(shí)進(jìn)行判斷。
(二)對(duì)信賴保護(hù)利益時(shí)效上的限制
法律規(guī)定權(quán)利的消滅時(shí)效和最長(zhǎng)的保護(hù)期限,不是為了限制相對(duì)人的權(quán)利而是為了保障權(quán)利的有效行使。
德國《行政程序法))規(guī)定了補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的消滅時(shí)效,該法第48、49條規(guī)定,補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)應(yīng)在一年內(nèi)行使,此一年期間,自官署告知關(guān)系人此項(xiàng)請(qǐng)求期間時(shí),開始起算。我國臺(tái)灣地區(qū)在借鑒德國《行政程序法》的基礎(chǔ)上加以改進(jìn),不僅規(guī)定了消滅時(shí)效,也進(jìn)一步規(guī)定了補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的最長(zhǎng)保護(hù)期限,該法第121、126條規(guī)定,補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)自行政機(jī)關(guān)告知其事由時(shí)起,因二年間不行使而消滅,自處分撤銷或廢止時(shí)起超過5年的,請(qǐng)求權(quán)也消滅。
我國在制定統(tǒng)一的《行政程序法》時(shí)對(duì)信賴保護(hù)的時(shí)效,行政行為的撤銷和廢止的相關(guān)規(guī)定可借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)的制度設(shè)計(jì)。
(三)對(duì)信賴保護(hù)利益補(bǔ)償?shù)姆秶c數(shù)額加以規(guī)定
我國行政法對(duì)于賠償和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定見于《行政許可法》第8條:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”,第69條“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償”,規(guī)定的比較籠統(tǒng)缺乏可操作性,因此,對(duì)補(bǔ)償?shù)姆秶杓右砸?guī)定。在我國對(duì)于利益的補(bǔ)償還僅限于對(duì)實(shí)體利益中的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益補(bǔ)償,對(duì)于政治權(quán)利等人身權(quán)利的侵害還不屬于補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>
對(duì)于補(bǔ)償數(shù)額的規(guī)定德國和我國臺(tái)灣都有規(guī)定,總的來說對(duì)于相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)給予相當(dāng)于既得利益的補(bǔ)償,不得超過既得利益的范圍。同時(shí),還應(yīng)該規(guī)定補(bǔ)償數(shù)額的下限,在公民利益遭受損失時(shí),補(bǔ)償?shù)臄?shù)額不應(yīng)該低于下限。
除此之外,在我國完善補(bǔ)償立法的同時(shí)還應(yīng)該確立補(bǔ)償方式的啟動(dòng)方式,確立明確的補(bǔ)償計(jì)算方式,從而使信賴保護(hù)原則得以充分的實(shí)現(xiàn)。
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