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鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究
鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究
鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究
最近，我深入到**縣，對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行了一次專(zhuān)題調(diào)研。總的感覺(jué)，當(dāng)前中央農(nóng)村工作的政策深得民心，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，農(nóng)村的形勢(shì)越來(lái)越好，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的問(wèn)題正在得到有效解決，相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題更加突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更加困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村最為嚴(yán)重的問(wèn)題之一。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，由來(lái)已久。其主要表現(xiàn)是：債務(wù)包袱沉重，財(cái)源稅源短缺，政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。調(diào)查的**縣，鄉(xiāng)村負(fù)債達(dá)13.58億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)6.76億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所3.14億元，村級(jí)3.68億元。40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)債總額超過(guò)1億元的1個(gè)，4000萬(wàn)元以上的6個(gè)，20xx—4000萬(wàn)元的10個(gè)，1000—20xx萬(wàn)元的14個(gè)，1000萬(wàn)元以下的9個(gè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源進(jìn)一步萎縮，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源稅收很少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，靠挪借資金和欠帳維持機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍現(xiàn)象。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題不是常德特有的問(wèn)題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問(wèn)題，而是全國(guó)農(nóng)村特別是中西部地區(qū)普通存在的問(wèn)題，極具普遍性、同質(zhì)性。究其原因，主要是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中的問(wèn)題和矛盾長(zhǎng)期積累形成的。一是有限的財(cái)權(quán)與無(wú)限的事權(quán)之間的矛盾。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)在事權(quán)上是無(wú)限的，而與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)是有限的，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍不景氣的情況下，縣級(jí)政府“保縣緊鄉(xiāng)”的趨向明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力非常薄弱。脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要承擔(dān)一個(gè)完善的政府職能，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環(huán)的怪圈。二是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大部分都是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還處在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)業(yè)的剩余有限，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與龐大的上層建筑長(zhǎng)期形成強(qiáng)大的反差，積累了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的各種矛盾和問(wèn)題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)基層政權(quán)，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際上是沒(méi)有彈性的，這主要是因?yàn)�，上�?jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核是剛性的，以“政績(jī)”論英雄，以考核論升降的用人機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響巨大，比如教育“兩基”達(dá)標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、上交稅費(fèi)收取等各項(xiàng)任務(wù)都是硬指標(biāo)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人必須想方設(shè)法完成這些硬指標(biāo)，從客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的短期行為，大搞形象工程、政績(jī)工程，造成浪費(fèi)嚴(yán)重、勞民傷財(cái)，效益低下。四是干部的利益與農(nóng)民的利益之間的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，干部的利益得不到保障，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于保障自己利益與維護(hù)農(nóng)民利益的兩難之中，兩難選擇的結(jié)果，往往是保障自己的利益優(yōu)先。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民爭(zhēng)利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的矛盾，又引發(fā)了涉負(fù)案件、干群關(guān)系惡化等非正�，F(xiàn)象。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的本質(zhì)是體制問(wèn)題。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，顯然在現(xiàn)有體制框架內(nèi)小改小調(diào)，空間越來(lái)越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫胎換骨，再現(xiàn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)力衰竭、包袱沉重、運(yùn)轉(zhuǎn)艱難等突出問(wèn)題。我們不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)，就是職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率問(wèn)題。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須在職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關(guān)鍵之策就是減事減人減機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須始終貫穿減事減人減機(jī)構(gòu)這一主線，圍繞這一主線細(xì)化改革辦法，配套改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題也就會(huì)迎刃而解。當(dāng)前，圍繞這一主線改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，應(yīng)遵循四條原則：一是標(biāo)本兼治的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制應(yīng)該立足治本，標(biāo)本兼治。治標(biāo)就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的問(wèn)題從政策上進(jìn)行化解，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃眉之急；治本就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后的發(fā)展從體制上進(jìn)行規(guī)范，建立規(guī)范有效健康運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。二是轉(zhuǎn)變職能的原則。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多問(wèn)題，都是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位、缺位、錯(cuò)位造成的，因此，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)該從職能上著手，找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)位置，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。三是提高效率的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革要有利于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財(cái)政體制的確定等各個(gè)具體環(huán)節(jié)上，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不宜強(qiáng)求整齊劃一的單一模式，要注重實(shí)效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，提出五條對(duì)策建議：
1、弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在加速向工業(yè)主導(dǎo)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也在被分解、吸附和調(diào)整，農(nóng)村的人力、人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素在加速向工業(yè)和城市流動(dòng)，可以預(yù)見(jiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展不會(huì)發(fā)生質(zhì)的變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在整體經(jīng)濟(jì)中的比重只會(huì)下降不會(huì)上升，解決農(nóng)民的問(wèn)題只能靠以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，我們不要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是廣大的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予難以承受的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)的重任與職責(zé)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究第2頁(yè)
。因此，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，應(yīng)該成為改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的一個(gè)基本指導(dǎo)思想。按照“市場(chǎng)能解決的，政府不干預(yù)，民間能負(fù)擔(dān)的，政府不包辦”的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本職能主要是三條：一是維護(hù)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；二是提供基本的公共服務(wù)，包括民政、治安、司法、共同生產(chǎn)事務(wù)、突發(fā)事件處置等政府職能服務(wù)；三是在體制改革中組織和支持各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)組織的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)化服務(wù)。這樣，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個(gè)只承擔(dān)非專(zhuān)業(yè)職能的一般性政治、公益公共服務(wù)的微型機(jī)構(gòu)，這也與“小政府，大社會(huì)”的行政體制調(diào)整趨向相契合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變以后，減事減人減機(jī)構(gòu)才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)然，也必須看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能弱化以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展也會(huì)面臨一些新的問(wèn)題。就當(dāng)前而言，主要面臨農(nóng)村水利建設(shè)等公益事業(yè)誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的問(wèn)題。從職能和能力上看，農(nóng)村大中型公益建設(shè)像水利建設(shè)、交通建設(shè)等應(yīng)該由國(guó)家、省、市、縣分級(jí)承擔(dān)，在當(dāng)前市、縣財(cái)政也比較困難的情況下，應(yīng)主要通過(guò)國(guó)家、省轉(zhuǎn)移支付解決。就我市特別突出的水利建設(shè)問(wèn)題，我們也可以考慮由國(guó)家出臺(tái)新的政策，比如開(kāi)征水利建設(shè)稅等途徑解決，這是最理想的辦法。至于農(nóng)村小型公益事業(yè)主要通過(guò)村級(jí)“一議一事”籌資籌勞解決。
2、推進(jìn)鄉(xiāng)村撤并。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的弱化，客觀上要求對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組建制進(jìn)行調(diào)整配套，這也是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后綜合配套改革的主要內(nèi)容。目前全國(guó)不少地方都在開(kāi)展改革試點(diǎn)，省內(nèi)的長(zhǎng)沙縣已經(jīng)基本完成了這項(xiàng)工作。根據(jù)外地的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市的實(shí)際，鄉(xiāng)村撤并宜分兩個(gè)層面進(jìn)行，一個(gè)層面是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另一個(gè)層面是適度合村并組。關(guān)于撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以考慮兩個(gè)方案，方案一：并鄉(xiāng)方案。就是根據(jù)實(shí)際對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，在此基礎(chǔ)上精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、轉(zhuǎn)變職能，科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。一個(gè)基本的想法，就是將地域較小、管轄人口不足2萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一律撤銷(xiāo)合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參考規(guī)模確定在平均面積100—150平方公里、平均人口3萬(wàn)—5萬(wàn)人以上(山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口3萬(wàn)以上，丘陵區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口4萬(wàn)人以上，平湖區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口5萬(wàn)人以上)。撤并后，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制總量預(yù)計(jì)比現(xiàn)在減少三分之一。實(shí)施這一方案，能夠在較大程度上精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減輕財(cái)政壓力，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)力，并為推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略預(yù)留了體制空間。同時(shí)，這一設(shè)想符合國(guó)家農(nóng)村綜合配套改革精神，在實(shí)踐中具有可行性，是我們改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制最現(xiàn)實(shí)的選擇方案。方案二：撤鄉(xiāng)方案。保留部分經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)能力和財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的城鎮(zhèn)，如城關(guān)鎮(zhèn)和一部分老城鎮(zhèn)，將其余大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制全部撤銷(xiāo)，一律改為縣級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，稱(chēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，辦事處黨政機(jī)構(gòu)合一，領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，不再設(shè)人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)。辦事處的主要職能是受縣級(jí)政府委托，代理部分社會(huì)事務(wù)管理職權(quán)，提供部分公共服務(wù)。這樣，可以大幅度精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減少行政層次，降低管理成本，推進(jìn)村民自治，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。但是這一方案存在可預(yù)期的弊病，比如，與現(xiàn)行的憲法、地方組織法有抵觸的地方，分流人員多，人員安置難度大、成本高。因此，這一方案是一個(gè)立意高遠(yuǎn)的構(gòu)想，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革發(fā)展的取向，但馬上大面積實(shí)施可能性不大，可以先選擇一個(gè)縣試點(diǎn)，后推廣。
關(guān)于合村并組。當(dāng)前，合村并組工作在全市不少地方正在開(kāi)展或即將開(kāi)展，合村并組以后，有利于進(jìn)一步降低行政成本，提高工作效率，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的最重要組成部分。但是，我們也要看到，合村并組比撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾更多，難度更大。主要是：村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的懸殊大，并村后群眾的經(jīng)濟(jì)利益難以平衡；民間借貸的牽涉面大，并村后債權(quán)債務(wù)矛盾更加復(fù)雜；農(nóng)村家族勢(shì)力、派性觀念，影響并村后的工作；村組干部的重新選舉和精簡(jiǎn)，影響了部分農(nóng)村操縱能力較強(qiáng)的人的利益；村名組名的重新改變，牽涉到群眾戶(hù)口本、身份證的變更，增加群眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，等等。所以，合村并組，群眾的積極性不一定很高。在這個(gè)情況下，必須從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切，慎重操作，穩(wěn)步推進(jìn)。一是要依法實(shí)施。嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，推進(jìn)村民自治，并村方案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)政府批準(zhǔn)實(shí)施。二是要區(qū)劃合理。尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，對(duì)地理相鄰、水系相近、交通便利、規(guī)模較小的村委會(huì)，適度進(jìn)行并村。三是要規(guī)模適度。為方便群眾和便于管理，撤并后的村規(guī)�？梢钥紤]：人居對(duì)徑距離3—5公里、人口3000—4000人左右。四是要整體撤并。合村并組應(yīng)為村組成建制整體合并，以減少資產(chǎn)、債務(wù)糾紛和矛盾。合村并組以后，依法選舉產(chǎn)生新的村黨組織和村委會(huì)，實(shí)行交叉任職，每個(gè)村保留村干部3—5人，組干部實(shí)行兼任或推選片干部。
3、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一半以上的人員和精力是收取稅費(fèi)，稅費(fèi)改革以后，特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，很大一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無(wú)事可干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象更加突出，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員尤為緊迫。精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，可考慮分四個(gè)步驟：一是精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。這一作法，不少地方作了探索，比如，湖北咸安在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，通過(guò)精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和黨政交叉兼職達(dá)到精兵簡(jiǎn)政的目的，效果較好。他們的基本路子就是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府、政協(xié)“四合一改革”模式。實(shí)行“四合一改革”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由過(guò)去的21—23名，減少到9—13人。根據(jù)我市的情況，可以考慮所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行黨政交叉任職，黨委書(shū)記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和人大主席，副書(shū)記兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政協(xié)機(jī)構(gòu)和職數(shù)。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、財(cái)政收入和面積三項(xiàng)綜合指數(shù)劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)類(lèi)別，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為一、二、三類(lèi)。一類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備黨政領(lǐng)導(dǎo)11人：黨委書(shū)記1名，副書(shū)記7名，黨委委員3名；二類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備黨政領(lǐng)導(dǎo)9名：黨委書(shū)記1名，副書(shū)記6名，黨委委員2名；三類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備黨政領(lǐng)導(dǎo)7名：黨委書(shū)記1名，副書(shū)記4名，黨委委員2名。二是精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員。按鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)六辦，即黨政辦公室：負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府工作協(xié)調(diào)、機(jī)關(guān)日常運(yùn)轉(zhuǎn)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室：負(fù)責(zé)農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)管理和協(xié)調(diào)；社會(huì)治安綜合治理辦公室：負(fù)責(zé)社會(huì)治安綜合治理工作，包括司法、穩(wěn)定、安全生產(chǎn)等；社會(huì)事務(wù)管理辦公室：負(fù)責(zé)民政、社會(huì)保障服務(wù)工作；人口和計(jì)劃生育辦公室：負(fù)責(zé)人口和計(jì)劃生育工作的組織協(xié)調(diào)；財(cái)經(jīng)管理辦公室：負(fù)責(zé)財(cái)政稅收的綜合管理和協(xié)調(diào)。每個(gè)辦公室根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況核定行政編制2—3名。三是精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所機(jī)構(gòu)和人員。將原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的七站八所分為兩類(lèi)，中介服務(wù)性一類(lèi)的“站、所”，全部推向市場(chǎng)，具有一定行政職能、不能完全依靠市場(chǎng)解決的“站、所”，進(jìn)行撤并整合，整合以后，可設(shè)3個(gè)站，即農(nóng)技水管站、動(dòng)物防疫站、規(guī)劃建設(shè)管理服務(wù)站，林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以考慮設(shè)立林業(yè)站，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小，每個(gè)站配備事業(yè)編制2—4名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)后，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員控制在40人以下，比現(xiàn)有人員精簡(jiǎn)50以上。四是分流富余人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)，按組織程序任命或選舉，機(jī)關(guān)站所工作人員，在現(xiàn)有人員中實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)上崗、擇優(yōu)錄用，富余人員進(jìn)行分流。分流人員區(qū)分三種情況，對(duì)行政編制人員(公務(wù)員)，按《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定，工齡達(dá)到30年以上的，鼓勵(lì)提前退休；年齡較大的，比如男55歲、女50歲以上的，實(shí)行內(nèi)退或歇崗；年齡和能力適宜的，下派到村級(jí)組織任職；鼓勵(lì)干部辭職，自謀職業(yè)。對(duì)事業(yè)編制人員，實(shí)行一次性“買(mǎi)斷”，徹底置換身份。對(duì)臨時(shí)人員全部清退。
4、調(diào)整財(cái)政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的核心是“錢(qián)”的問(wèn)題。解決“錢(qián)”的問(wèn)題，在財(cái)政體制上存在一定空間�？梢詮娜齻�(gè)方面著力，第一，完善財(cái)政分成體制。按分稅分享、向縣鄉(xiāng)傾斜的原則，完善財(cái)政分成體制，在國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)財(cái)力配置比例中，財(cái)力適當(dāng)向縣鄉(xiāng)兩級(jí)傾斜，提高縣鄉(xiāng)財(cái)力所占比重，這也是科學(xué)發(fā)展觀的要求，是以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的要求。第二，改革財(cái)政管理體制。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力情況，按照確�；鶎诱䴔�(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)的要求，可以實(shí)行兩種管理模式：一是比較規(guī)范的分稅制財(cái)政體制。主要是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模500萬(wàn)元以上、財(cái)力增長(zhǎng)能夠滿(mǎn)足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，實(shí)行一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政，履行相對(duì)完善的政府職能。二是縣直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政體制。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小于500萬(wàn)元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可比照國(guó)庫(kù)集中收支的管理辦法，其財(cái)政收入直接上繳縣國(guó)庫(kù)，支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)資金需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)田水利、道路交通等公益事業(yè)發(fā)展，由縣級(jí)政府量力而行，統(tǒng)籌考慮。第三，推行公務(wù)消費(fèi)貨幣化改革。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)消費(fèi)，能夠貨幣化的，一律貨幣化，嚴(yán)格核定標(biāo)準(zhǔn)，包干到人，堵塞支出漏洞。目前，**縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)交通費(fèi)、接待費(fèi)、通訊費(fèi)等公務(wù)消費(fèi)實(shí)行貨幣化改革，效果很好。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上不再保留公車(chē)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有車(chē)輛一律由縣財(cái)政統(tǒng)一上收，公開(kāi)拍賣(mài)，拍賣(mài)所得資金返還給原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用作消赤減債專(zhuān)項(xiàng)資金。
5、化解鄉(xiāng)村債務(wù)。債務(wù)問(wèn)題不解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不可能走出困境。化解鄉(xiāng)村鎮(zhèn)債務(wù)，總的原則應(yīng)該是，制止新債，摸清底數(shù)，分類(lèi)處理，逐年消化。一是管好源頭，制止新債。制止新債，是消赤減債最現(xiàn)實(shí)最有效的措施。制止新債，關(guān)鍵是要管住源頭；管住源頭，重點(diǎn)是要管住上級(jí)政府，上級(jí)政府要減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政約束。要帶頭轉(zhuǎn)變政府職能，不該管的事堅(jiān)決不管，更不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去管，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事減下來(lái)；決策的各項(xiàng)中心工作、事實(shí)工程等要有明確的資金來(lái)源渠道，專(zhuān)款專(zhuān)用，不留缺口；不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)升級(jí)和考核活動(dòng)，要堅(jiān)決取消；不準(zhǔn)脫離實(shí)際向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)收入任務(wù)，杜絕墊稅、抵稅、買(mǎi)稅等現(xiàn)象。同時(shí)，也要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理，推行報(bào)刊征訂限額、村組干部兼職、村組接待費(fèi)結(jié)零等制度，嚴(yán)禁鄉(xiāng)村舉新債。二是摸清底數(shù)，清收債權(quán)。全面組織債權(quán)債務(wù)清理，按債權(quán)債務(wù)發(fā)生時(shí)間、形成原因、約定利率、還本付息等情況，建立臺(tái)帳，劃清正常債務(wù)和不良債務(wù)，核銷(xiāo)虛假債務(wù)。按照“依靠法律、依靠政策、依靠群眾”的原則，加大債權(quán)清收力度，對(duì)群眾尾欠的歷年老稅費(fèi)，特別是稅費(fèi)改革以后發(fā)生的稅費(fèi)尾欠，采取“張榜公布、公開(kāi)評(píng)議”的辦法，以村為單位組織群眾評(píng)議債務(wù)人有沒(méi)有償還能力，經(jīng)公開(kāi)評(píng)議，對(duì)確實(shí)沒(méi)有償還能力的可以先掛帳，對(duì)有償還能力的依法依規(guī)限期清收。三是嚴(yán)格政策，分類(lèi)處理。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效債務(wù)，實(shí)施分類(lèi)處理，主要通過(guò)五條途徑處理：各級(jí)豁免一部分，縣對(duì)鄉(xiāng)、鄉(xiāng)對(duì)村分級(jí)視情況豁免以前年度拖欠稅費(fèi)款、周轉(zhuǎn)金借款，減輕鄉(xiāng)村包袱；依法處置一部分，分清鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)欠款和政府欠款，企業(yè)所欠銀行貸款由企業(yè)償還，企業(yè)無(wú)力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關(guān)規(guī)定處理；籌資償還一部分，對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)的民間借款，通過(guò)拍賣(mài)鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)和林地、草地、水面等資源償還，同時(shí)，可以考慮建立消赤減債基金，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收分成收入由縣級(jí)財(cái)政設(shè)立償債專(zhuān)戶(hù)，用于償還債務(wù)；政府掛帳一部分，對(duì)各種公益性建設(shè)欠款，鄉(xiāng)村確實(shí)無(wú)力償還的，允許先掛帳，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)予以?xún)斶�；國(guó)家消化一部分，對(duì)農(nóng)村教育“兩基”達(dá)標(biāo)形成的欠帳，由國(guó)家、省財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)再貸款，建議國(guó)家延長(zhǎng)還款期限，豁免貸款利息，以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡過(guò)難關(guān)。
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