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試論行政聽證程序在大調解機制中地運用及規(guī)則 -調查報告
行政聽證程序是指行政機關在做出重大的，影響相對人權利義務關系的決定之前，聽取當事人陳述、申辯和質證，然后根據雙方質證、核實的材料做出行政決定的一種程序，其目的在于弄清事實，發(fā)現真相，給予當事人就重要的事實表現意見機會。其本質便是公民運用法定權利抵抗行政機關可能的不當行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關之間地位不平等所造成的巨大反差。一般認為，行政聽證程序來源于英國法中的“自然公證原則”(uatural.justice)，而美國憲法所確立的“正當法律程序”使其進一步深化。這種程序要求在行政領域內實行通知、聽證、當事人之申辯三項程序，而聽證程序是其核心內容。大陸法系國家的行政聽證程序一般認為來源于其依法治國理論，特別是依法治行政理論的，為這些國家的行政聽證制度提供了法理基礎。我國1996年頒布的《行政處罰法》正式引入了行政聽證程序。《行政處罰法》第42條規(guī)定“行政機關做出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照，數額較大的罰款等決定之前，應告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”。1998年5月1日起實施的《中華人民共和國價格法》也對價格聽證做了明確的規(guī)定。2000年通過的《立法法》又規(guī)定：在行政法的起草過程中為廣泛聽取意見可以采取聽證會的形式。一般法學理論界認為，行政聽證是行政行為司法化的標志，具有‘準司法性’。各國的行政聽證程序大體可以分為正式聽證程序、非正式聽證程序；事前聽證、事后聽證等幾種類型�？v觀西方行政程序較為發(fā)達國家的行政聽證程序一般涉及以下內容：⑴聽證主持人；⑵當事人制度；⑶聽證范圍；⑷證據制度；⑸案卷制度；⑹代理人制度，及具體行政聽證程序，涵蓋了行政立法、執(zhí)法等各個領域。本文要討論的是大調解中引入行政聽證程序來處理各類重大群體性矛盾，特指事后聽證程序的運用及規(guī)則。 一、引入行政聽證程序規(guī)則用于群體性矛盾處置的意義。 人們經常將權利分為兩種，即公權和私權。行政權顯然是屬于公權的一種。狄驥說過“不存在一種因國家權利存在 而不同于私權的所謂公法精神，法只有一種精神，那就是公平精神�！倍诜审w系中，維系這種公平精神，平衡公權利和私權利的法律大體可分為兩類。一類是實體法，一類是程序法。實體法用以規(guī)范當事人之間的權利義務關系，程序法則使這種權利義務關系得以實施。一個國家即使實體法律再健全，沒有嚴格的程序予以保障的等于零。首先從理論角度來看，引入行政程序化解社會矛盾，使行政相對人的權益免受侵犯。同時，也保障了行政管理目標的實現。將行政主體納入相對人監(jiān)督的范圍內，以防止行政專權和武斷，最大限度的限制了行政主體公權力的濫用，在公權利與私權利之間找到了一個最佳平衡點。其次，從經濟學角度看，生產者的目標就是試圖節(jié)省交易費用，以最低的成本換取最大的利潤。同樣，在行政法領域仍然存在著成本問題，即行政效率，表面上看，行政聽證程序的設置非但沒有減少成本，反而增加了行政機關的負擔，然而事實并非如此，“程序是協(xié)商而定的，而非通過服從贏的”，一項行政決定對一部分人利益的剝奪，必須得到相對人的理解和認可，使相對人在程序完成之后，能夠情愿地服從決定。行政聽證程序在重大案件調查承辦人員和相對人的參加下，由行政機關對其決定的依據進行舉證、當事人質證。通過雙方舉證責任的合理分擔和當事人對其意見的陳述、申辯，進一步核實證據，查清事實。當相對人認識到自己確實違反了相關行政法律規(guī)定時，便可能放棄行政復議或訴訟，這并非意味著對相對人權利的限制，而是在保留了當事人原有的行政救濟權利的同時，大大提高了行政效率。同時，通過聽證程序進一步查清事實，對相對人的合法權益進行事前救濟，將相對人權益的保障提高到一個新水平，也盡可能地避免了 因違法行政導致國家賠償造成的不必要的成本增加，也就是通過提前支付較少的交易成本，置換更大的因違法行政而耗費的交易成本，有效地推動行政管理目標的實現，有助于行政預期的增值。再次，從行政法律體系的角度看，行政聽證程序是行政程序制度中必不可少的一環(huán)，行政聽證程序的缺漏必將導致整個行政法律體系的重大破壞，也為群體性矛盾的發(fā)生埋下隱患。第四，從依法治國的角度看，依法行政是核心，如果抽去依法行政的內容，依法治國就會變得空洞和殘缺。聽證是程序民主化的產物，在沒有設立行政聽證程序之前，大部分行政處罰決定都是在行政機關調查之后直接做出的，加之行政復議、行政訴訟原有的局限性，很容易導致行政機關工作人員的暗箱操作，腐敗得以滋生。通過行政聽證程序，行政過程的公開性，透明度得以增加。在有效地保障相對人權益的同時，政府的聲譽也得到提高，為削除腐敗各類社會矛盾的形成打下了基礎。在行政主體與相對人之間架構起一個雙方能溝通合作、引導與接受的空間，更重要的是在依法治國的進程中，公民和行政執(zhí)法人員的法律意識得到了加強。第五，從與國際接軌角度看，WTO規(guī)則主要就是行政法規(guī)則，其三大基本原則之一就是透明度原則(transparent.principle)，這就要求我國行政聽取程序的范圍應進一步擴大，規(guī)范程序進一步加強，以適應國際化的需要。 二、群體性矛盾的屬性及其引入行政聽證程序運用的缺陷和成因。 近年來，隨著依法治國進程和社會經濟發(fā)展的加快，政府行政職能的改革深入，行政法律體系的完善，在日常生活中，由于公民的利益維護意識越來越強，各種以行政執(zhí)法的不 到位或不規(guī)范引發(fā)的各類群體性矛盾的日益增多，如征地拆遷、補償、工資福利待遇的提高等，絕大多數群體性案件都涉及到當事人的維權問題，這類矛盾都屬于行政法律調整范圍內的案件，在政府組織調查承辦時，引入聽證程序進行處理已被提到大調解的經常使用的手段之一。當前就大調解引入聽證程序在處理矛盾糾紛尚有以下不足。第一是聽證參加人范圍受到限制。目前，我國行政程序的當事人僅限于行政機關和當事人(相對人)，而在西方國家一切與該處理決定有厲害關系的人均可參加，并采取公開方式舉行聽證，允許記者采訪。第二，聽證筆錄制度不夠嚴謹�！缎姓幜P法》第2條僅規(guī)定“聽證應當制作筆錄，筆錄交當事人審核無誤后簽字或蓋章�！敝劣诠P錄中應當涉及的哪些事項未予規(guī)定，這樣的自由度無疑會使聽證程序形同虛設。而西方國家對此做了明確的說明。以《美國聯邦行政程序法》為例，其556條規(guī)定聽證筆錄就包含下列事項：⑴任何口頭的、書面的或其他形式證據的記錄；⑵行政機關擬定的事實的裁定、法律法規(guī)的裁決；⑶聽證程序提出的全部文書、申請書。這樣明確的規(guī)定無疑為此后的行政決定奠定了基礎。第三，沒有規(guī)定聽證筆錄在決定中作為唯一依據，即案卷的排他性。美國聯邦行政程序法明確規(guī)定：“聽證筆錄、證物以及在該程序中提出的全部文書、申請書是做出裁決的唯一依據�！边@是準司法性的體現。第四，沒有真正做到職能分離。就是指聽證和裁決為不相容的活動，以保證裁決公平。職能分離來源于古老的自然公正原則，該原則主張“每個人不能作為自己案件的法官”，它既適用于司法職務，也適用于行政職務，《英國行政法》一書對此作了較全面的介紹“公民在其權利和合理的利益受到行政決定不利影響時，不僅有權為自己辯護，而且有權要求他的意見必須有一個沒有偏見的行政官員決定。一個行政決定不能由和該決定有利益牽連的人作出，這是自然公正原則對行政程序的要求�！比魏稳瞬荒芫屯皇录瑫r作為追訴人和裁判官。目前實施的大調解組織機構就存在著這種嫌疑。第五，舉行聽證會的事先 告知程序的履行有疏漏。具體表現為⑴告知參會者對象涉及面小，一般僅通知當事人和 代理人，其他利害相關人通知較少；⑵告知時間的 適時沒有明確規(guī)定。我國行政處罰法規(guī)定為7日，至于其他行政行為聽證的告知時間目前尚無規(guī)定；⑶告知的內容僅當事人要求舉行聽證的事項，沒有提出的一般不告知。而且目前的聽證是調查人員提出，當事人是被動接受。 當前大調解機制引入聽證程序進行調解和行政裁定，之所以存在這些缺陷，究其原因，主要有以下幾方面：第一，大調解機構的構建，其機構的屬性是行政調解機構、仲裁機構還是民間調解機構尚需探討，在一定層面比較類似于行政機關的法制機構，但缺少相對獨立和公正超然的法律地位，很難取得當事人的信任，目前尚處在臨時機構的地位。第二，重實體 法輕程序法。憲法修正后，公權和私權的確立，公權使用的正當性在依法治國的進程中面臨著考驗，依法行政也越來越受到社會各界的關注，目前在法制建設時，過多地強調令行禁止，側重于法的實體性方面，而對于在現代法制中應占據重要地位的法律程序卻缺應有的關注與理解。從這個層面上看，群體性矛盾的增多也就不難理解了。第三、引入聽證程序來處理群體性矛盾，還有一個運用漸進的過程。一方面，聽證程序的運用是一個行政調解、裁決的手段，在法理上行得通，但在實踐運用中還不成熟，還需要繼續(xù)探索。另一方面還存在著運用主體的合法性問題，目前尚停留在名不正言不順的尷尬境地。第四、行政程序制度在我國目前尚不健全。行政程序制度可分為行政立法程序、行政機關做出具體行政行為的程序和對行政行為的司法審查程序。前一個程序主要由《立法法》規(guī)定，后一個程序由《行政訴訟法》加以調整，而對中間的具體行政行為程序的規(guī)定我國不健全，行政的透明度不高。第五、聽證筆錄的作用仍未被充分重視。行政機關作為程序的發(fā)動者和終結裁判者，在使用聽證筆錄方面仍享有較大的自由裁量權，而且未經聽證的證據和事實仍然對行政決定起著相當重要的作用，包括行政首長的裁決。 三、運用行政聽證程序來處理群體矛盾應把握的原則和規(guī)則。 聽證程序不同于通常意義上的“聽取意見”、“兼聽則明”等工作方式，在于它是由眾多特別的法律原則支持的一種程序。這些原則和制度既是聽證 程序的必然要求，也是決定聽證區(qū)別于其它程序的根本準則。 ㈠公開原則 公開是聽證程序順利進行的前提條件，也是防止因專橫的方法行使權力的有力保障。我國《行政處罰法》第42條規(guī)定，“除涉及國家機關、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行”。具體做法上是在聽證開始階段就應當向當事人公開有關材料，允許他在決定作出之前為自己辯解，避免被調查人“處于黑暗之中”。包括下列內容：1、舉行聽證會之前發(fā)出公告，告知利害關系人聽證程序舉行的時間、地點、案由等情況；2、允許群眾、記者旁聽，允許記者采訪報道；3、在聽證過程中，當事人有權在公開舉行聽證的地點進行陳述和申辯，提出自己的主張和證據，反駁對方主張和證據；4、行政機關作出決定的事實根據必須公開并經當事人質證，不能以不為一方當事人所知悉的證據作為決定作出的事實根據；5、根據聽證記錄作出的行政決定的內容也必須公開。聽證程序公開不僅可以保證行政決定更加公正、全面、客觀，而且有利于加強對行政機關的社會和輿論監(jiān)督，提高公民的守法意識。公開原則在正式聽證除有明文規(guī)定外必須公開，對非正式聽證程序，行政機關有較大的自由裁量權，不一定采取公開方式。 ㈡職能分離原則 聽證程序在運用這一原則時，考慮到行政機關不同于司法機構(它不是專門的裁決機構)和處理問題較復雜的專業(yè)知識和技術，為了提高效率，避免增加財政開支，在法不可能要求行政機關內的追訴調查職能聽證裁決職能完全分開，由獨立的機構行使。能夠做到的只是內部職能分離，即在同一行政機關內部，執(zhí)行調查追訴職能的人，不得主持聽證和參加裁決。這是因為事先進行調查追訴的人參與裁決，必然著重以他所調查的證據作為裁決的基礎，而忽視當事人所提出證據、反駁意見，甚至調查追訴人秘密調查沒有經過當事人對質的證據，也可能作為裁決的基礎，這對當事人來說是很不公平的。事先調查和追訴的人，對案件處理很難處于一種超然的客觀心理狀態(tài)，而這種心理狀態(tài)是公正的聽證和裁決所必須具備的條件。如果調查和追訴人員與主持聽證的人員和裁決人員合一，即使主持聽證和裁決的人沒有偏見存在，也難以使當事人相信自己得到了公平裁決。但對申請原始許可證，涉及價格的正當性與選用，涉及公用事業(yè)、公共運輸的設施和經營活動等特殊領域，應當允許相對融合。 ㈢事先告知原則 事先告知原則是聽證制度的核心內容之一。主要是為了解決以下幾個問題：一是告知的對象。行政機關舉行聽證前，應當將聽證事項及時間地點告知相對人(當事人)。由于聽證的目的是聽取利害相關人的意見，不僅限于受處罰人或當事人的意見，所以，聽證告知的對象應當比當事人更大，包括相對人和其他利害人。二是告知時間。聽證前告知的目的是便于利害相關人出席聽證會或準備陳述意見和辯論，所以在告知聽證權利和聽證時間內，應當給利害相關人預先留出一 定的準備時間，時間的長短視當事人及關系人的住所遠近及案情復雜性而定。三是告知內容。這在實施辦法中對此進一步細化，如行政處罰法增加“當事人的姓名，名稱，違法行為，行政處罰的理由、依據和擬作出的行政處罰決定”等，應視處理的問題而定。四是告知的方式。一般采用書面、郵寄、公告等送達方式，此處還包括委托送達、口頭告知(但要記入筆錄)等。 ㈣案卷排他性原則 案卷排他性原則是指行政機關按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據，不能在案卷以外，以當事人未知悉和未論證的事實為根據。目的是保障當事人有效行使陳述意見的權利和反駁不利于己證據的權利。法院也只能以案卷中的記錄為根據，審查行政決定合法與否，行政機關也可以以此為由排除干擾，獨立作出決定。目前在使用上爭議有兩個流派，即一種觀點是聽證筆錄應當作為行政決定的主要依據，另一種觀點認為聽證筆錄只能作為行政決定的依據之一，因為聽證之后補充的證據不能認為是無效的，仍應作為依據。筆者傾向于第一種觀點。 除以上四種原則外，還有回避原則、禁止單方面接觸原則、案卷閱覽原則、委托代理原則等，由于這些原則人們比較熟悉，在此也就不作詳細論述。 在目前大調解引入行政聽證程序來處理問題急需規(guī)范的方面有：一是以政府授權委托的方式，指定社會矛盾調處中心為轄區(qū)內管轄聽證事務的組織機構、先正其名，為大調解運用行政聽證機制創(chuàng)造條件。二是行政決定的作出或調解協(xié)議已達成，包括集體談判達成的協(xié)議，備忘錄都應有該機構作出。三是大調解機構在編制上是所在的機關職員，在任免、工資等方面，不受所在機關控制，以縣或市為單位集中使用，保障其相對的獨立性。四是強化行政程序法的建設，為行政活動效率的提高創(chuàng)造條件。
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